農業發展中的政府作用研究

董江愛 張嘉凌

〔摘要〕 生態莊園經濟是我國發展現代農業的一種模式，也是一種新型的市場經濟發展模式，其形成和發展都需要政府發揮作用。在生態莊園經濟形成中政府起著引導作用：引導“空殼村”的資源整合，引導企業發展莊園經濟，引導現代生產要素向莊園經濟集聚。在莊園經濟發展中政府起著支持作用：建立健全組織領導機制，建立激勵機制，完善服務機制。在企業與農民交易中，政府起著規制作用：保障企業依法征地、依法經營，保障農民的合法權益。總的來說，在現代農業發展中，政府行為要把握好度，多方利益要均衡分配，公共服務要提升水平。

〔關鍵詞〕 政府行為，現代農業，生態莊園經濟

〔中圖分類號〕D630 ? 〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1004-4175（2015）06-0077-05

生態莊園經濟是依托當地撂荒的耕地或閑置的“四荒”資源，以租賃、轉讓、購買土地使用權等形式集中流轉一定規模的土地，以生態為核心，以市場為導向，以科技為支撐，以效益為目的，通過資本多元化、經營規?；?、管理企業化、生產標準化，對各類農業資源進行合理利用和綜合開發，是一種兼顧生態建設和農業發展的新模式 ?〔1 〕5。生態莊園經濟作為一種新型的經濟發展模式存在著市場失靈的缺陷，需要通過政府干預彌補市場不足。但政府作用應當限制在一定的范圍內，不能干預過度或者干預錯位，否則就會造成市場扭曲、效率低下和資源浪費等問題。山西省左權縣的生態莊園經濟正是基于縣域經濟低效率的縣情作出的現實選擇，筆者試圖通過對左權縣生態莊園經濟發展中的政府行為進行研究，探索政府在發揮市場配置資源的決定性作用和在農民參與改革過程分享改革成果中的作用。

一、生態莊園經濟形成中的政府引導

左權縣是典型的革命老區，素有“八山一水一分田”之稱，全縣人均耕地僅1.3畝，且土地貧瘠，農作物產量很低，屬于國家級貧困縣。再加上山溝交錯，人口分散，城鎮化建設困難重重。2001年，左權縣以移民搬遷的方式推進城鎮化，由于政府過分追求建設效率，注重搬遷數量而忽視質量，造成了村莊的空殼化現象，導致縣域經濟效率低下。2005年，為挽救城鎮化建設的危機，左權縣政府依托當地閑置資源，采取企業進駐、政策扶持和資金引入等方式對各類農業資源進行合理利用和綜合開發，科學引導生態莊園經濟的形成。

（一）引導“空殼村”的資源整合。2001年到2005年，通過縣鄉兩級政府的協同推進，全縣共移民6300余戶，累計搬遷移民3.5萬人，全縣由此形成的“空殼村”（行政村和自然村）多達316個，村莊內部的公共資源大都閑置甚至毀壞。2005年以來，縣委縣政府為了最大限度地糾正市場缺陷、彌補農村損失，提出了發展生態莊園經濟的想法，并采用經濟手段、法律手段并輔之以必要的行政手段，引導空殼村的人力物力等資源整合起來發揮作用。

1.引導“空殼村”的土地資源流轉。隨著城鎮化進程不斷加快，“空殼村”的土地撂荒現象非常嚴重，據估算，全縣適宜開發的面積達46萬畝，其中耕地8萬畝，宜林荒山荒坡荒灘荒溝加上閑置的農村宅基地38萬畝，土地流轉與集中成了形成生態莊園經濟的關鍵因素。為了引導土地資源的流轉，左權縣政府加大宣傳力度，通過干部入戶走訪等形式讓群眾深入了解農村土地流轉政策及相關法律法規，并指導鄉鎮政府根據本地實際，靈活制定土地流轉的程序和要求，確定土地使用權流轉的范圍、形式等具體內容。同時監督土地流轉的全過程，并對其間暴露的問題采取相應的處理機制，以確保土地流轉的順利開展。

2.引導“空殼村”的農業勞動力實現身份轉換。政府在生態莊園經濟開發中創新入股方式，為農民的林權、土地、畜禽等入股創造條件。例如，在林權改革中，政府制定了均山均股、確權到戶的傾斜政策，鼓勵農民入股分紅。與此同時，生態莊園的開發為農村剩余勞動力創造了二次就業的機會，農民變成了生態莊園的“工人”，就地實現了身份轉換。

（二）引導企業發展莊園經濟。按照政企關系理論，企業作為市場主體應當按照市場規律從事經營活動，政府不應直接干預企業的生產與經營，但企業發展也離不開政府的適度引導和政府對市場的宏觀調控。在生態莊園經濟開發的過程中，企業負責主要的經營活動，政府對企業運行提供資金和政策等方面的支持，以實現社會效益最大化。

1.引導企業家參與莊園經濟。左權縣政府通過經濟上給補助、政治上給待遇等方式，引導企業家“上山下鄉”，最大限度地聚合人力資源發展生態莊園經濟。政府為從事生態莊園開發的企業家提供啟動資金貸款，對引入專業技術人員和高精設備的企業給予經濟獎勵，讓企業家通過列席縣級經濟工作會議等方式參與縣域經濟政策的制定，并通過引導企業家介入的方式實現傳統農業生產方式的轉變。

2.引導民間資本投資莊園經濟。對于煤炭資源豐富、煤炭企業轉型壓力大的左權縣來說，投資開發生態莊園是利用煤炭資源利潤實現可持續發展的明智選擇。左權縣政府制定煤企轉型發展的扶持政策，在土地整理、農業基礎設施建設、種子和農藥以及農業機械等方面提供適當補貼，鼓勵從事煤炭行業的民營企業家投資生態莊園經濟，實現資本轉移。截至2014年底，左權縣的23位煤炭企業主投資近6億元，建成了31個生態莊園。

3.引導現代生產要素向莊園經濟集聚。企業家的積極參與，不僅為生態莊園帶來了資本，還帶來了理念、科技、管理、營銷等現代生產要素。左權縣政府通過現代生產要素與農村土地、人力的聯姻，既實現了現代生產要素的充分整合，又發揮了最大的集聚效應。并通過現代生產要素與市場形勢、團隊創意、營銷理念的有機結合，使生態莊園開發新生出休閑度假、市場開拓、綜合開發等多種經濟類型，形成了集種、養、加、游、購、娛為一體的產業鏈，為現代農業的發展開辟了一條新路。

二、莊園經濟發展中的政府支持

按照政府行為理論，市場經濟發展中的政府作用在于為企業提供一個穩定的發展環境，支持企業按照市場規律追求利益最大化。具體來說，政府應通過制定并執行強有力的經濟政策，解決企業無法處理的問題，并發展服務部門、調節收入分配、舉辦社會福利事業、指導長期的經濟活動等 ?〔2 〕11-12。 生態莊園經濟發展中，政府既是倡導者又是服務者。農民的土地、宅基地如何規范流轉、農民利益如何保護、集體林權如何改革等問題，都需要政府協調各方力量加以解決，否則莊園經濟難以順利發展。因此，如何支持和幫助生態莊園發展，是擺在政府面前的最迫切任務。

（一）建立健全組織領導機制。領導行為和組織行為是政府行為的兩個基本類型，在生態莊園經濟中主要表現為政府成立班子、規范制度、幫助企業和農民發展經濟。左權縣委、縣政府成立了專門的生態莊園經濟開發領導組，建立了組織嚴密、領導有力和責任明確的組織領導機制。

1.成立領導組。在我國公共政策執行中，如果各級黨委將其作為一件大事來抓，精心組織，則公共政策執行就能取得明顯績效 ?〔3 〕。 實踐證明，成立并啟用領導組是執行政策的有效機制。在左權縣生態莊園經濟發展中，成立了以縣委書記為組長、以縣長為第一副組長、以相關職能部門一把手為成員的領導組，其主要職責是研究解決生態莊園開發中的重大問題，以減少管理層級、避免推諉扯皮，使組織領導更為直接有力。

2.成立辦事機構。領導組下設有生態莊園經濟開發辦公室，由專職人員負責為全縣范圍內的生態莊園解決困難，提供服務。同時，辦公室下設服務組、協調組、政策制定組、規劃組、監督組、宣傳組等專項機構，分別由專業人員擔任組長，及時解決問題，跟蹤開展服務。各鄉鎮也設立生態莊園經濟開發辦公室，負責本鄉鎮的生態莊園開發工作，遇到無法解決的問題時要向縣領導辦公室匯報。

3.嚴明工作責任。在對政府各職能部門及鄉鎮干部的年度考核中，生態莊園經濟發展狀況是主要考核內容，包括生態莊園的經濟收益、產業鏈延伸情況、農民二次就業比例以及生態修復效果等指標。由縣領導辦公室組織考核，考核結果不達標的鄉鎮要及時制定改進方案，對縣直相關部門工作的考核重點是能否有效解決生態莊園的實際問題。這一責任到人、職能明晰的考核制度，充分調動了縣鄉干部發展生態莊園的積極性和主動性。

（二）建立激勵機制。左權縣委、縣政府還采取走出去、請進來，重發動、借媒體等措施，為生態莊園發展營造濃厚氛圍，使生態莊園經濟走出左權、遍及山西、邁向全國。

1.注重宣傳發動。左權縣委縣政府通過召開推介會、動員會、現場會等方式，宣傳開發生態莊園的經濟效益和社會效益，充分調動了社會各界人士投資生態莊園的積極性。此外，加強媒體宣傳，動員各大媒體宣傳報道生態莊園經濟的發展狀況和效果，擴大生態莊園的影響力，為生態莊園經濟發展營造良好氛圍。左權縣生態莊園經濟的成功實踐在山西省內乃至全國引起較大反響，山西省的大同等縣、黑龍江省的穆棱縣和云南省委政研室等紛紛赴左權縣參觀學習，使得生態莊園經濟逐步走出山西，走向全國。

2.典型示范帶動。每年以鄉鎮為單位，從莊園的經濟效益、開發程度、解決就業情況和社會責任履行狀況等方面，對生態莊園進行測評，并根據測評情況選擇5個標兵大戶和5個重點扶持大戶向縣政府上報。再由縣政府組織專家組對標兵大戶和重點扶持大戶進行考察，并根據考察狀況進行綜合評定。最終按照綜合評定結果在全縣選出10個標兵大戶和10個重點大戶，召開縣經濟工作會議表彰標兵大戶，扶持重點大戶，并給予一定的政治待遇，有權參加全縣副科級以上領導干部會議等。

3.專家學者推動。自2009年以來，左權縣采取不同形式，多次邀請國內外知名專家學者，在北京、榆次、山西農大等地召開學術研討會，圍繞生態莊園經濟發展的主題，聽取專家學者的建議。在2011年10月召開的北京研討會上，來自全國的40多位專家學者和領導干部聯合發表了《生態莊園宣言》，認為生態莊園經濟不僅是中國農村發展的生動實踐和創造，也是中國解決“三農”問題的一條有效途徑，還是中國農村未來發展的一種新模式。

（三）完善服務機制。公共服務是政府的基本職能，新公共服務理論認為政府的作用是服務而不是掌舵。政府不僅要關注市場，更要關注依法行政、政治規范、專業標準與公民利益，滿足公共需要的政策與規劃能通過集體努力和合作程序而有效、負責任地獲得 〔4 〕40-41。左權縣政府在發展生態莊園經濟中，運用市場手段、行政手段，多部門聯合多渠道構建服務支撐體系，始終把強化服務作為發揮政府作用的核心環節。

1.整合智力資源，強化規劃服務。左權縣生態莊園經濟開發領導組辦公室下設規劃組，專門負責生態莊園規劃的制定和實施。在生態莊園開發之初，組織專家對開發地點的資源環境進行評估，編制可行性研究報告，并制定生態莊園遠期、中期、近期發展規劃。縣生態莊園開發領導組對各生態莊園5年～10年的規劃方案重點進行預審，規模較大、投資較多的聘請專門的專家組進行評審;規劃實施中，由規劃組根據建設內容和建設標準，由領導組辦公室協調縣級有關部門進行跟蹤服務;規劃完成后，由規劃組進行評估、驗收，并根據評估驗收報告給予一定的資金補助。

2.整合社會資源，強化結對幫扶。從2006年至今，左權縣堅持開展百個機關、百名干部、百戶企業定點幫扶百個生態莊園的“四百”活動，由百個機關、百名干部、百戶企業組成若干個3人以上的幫扶小組，分別在莊園蹲點4個月以上，重點解決生態莊園發展中的各種問題。對于生態莊園開發中面臨的技術難題，通過整合行政資源、企業資源和社會資源，開展結對服務，如為了幫扶干果經濟林發展，政府組建了100余人的專業技術團隊，對生態莊園進行巡回技術服務，廣泛應用沼渣沼液、防雨網棚等集成新技術，全面推廣黃板、藍板等新材料和各類干果新品種，確保干果生產高產高效、優質安全。

三、企業與農民交易中的政府規制

“政府的必要性在于，它既是自由市場‘競賽規則的制定者和裁判者，又是弱勢一方利益的維護者” 。政府規制是“在以市場機制為基礎的經濟體制下，以矯正、改善市場機制內在的問題為目的，政府干預和干涉經濟主體活動的行為” 〔5 〕45-46，目的是通過一系列規則，規范市場主體行為并保障各主體的合法權益，尤其是保護弱勢群體權益。生態莊園開發中的土地流轉，要在企業與農民的交易中完成，而農民處于交易中的弱勢地位，需要政府嚴格規制企業行為，保障農民的土地收益權、就業權和發展權。同時，政府也要在企業和農民之間做好利益平衡，保障企業的合法權益和各項經濟活動的順利開展。

（一）保障企業依法征地。土地流轉是生態莊園經濟開發的關鍵環節，也是矛盾的集結點和推進的關鍵點。在實踐中，通過政府的嚴格規制，確保莊園主依法征地。

1.規范土地流轉合同。為了規范土地流轉合同，左權縣出臺了《生態莊園經濟開發中所涉農村土地承包經營權流轉的具體操作流程》，對簽訂土地流轉合同提出具體要求：必須條款齊備，表述準確;載明當事人雙方的名稱或姓名、流轉方式、地塊的位置、土地類型、面積、用途、使用期限和使用條件;流轉價款及支付方式;當事人的權利和義務;爭議的解決辦法;違約責任等。

2.規范土地流轉程序。土地承包經營權流轉在1年以上的，必須簽訂土地承包經營權流轉合同。不同的土地流轉形式要采取不同的程序：以轉包、出租和入股流轉土地經營權的，報請發包方確認經營權后，依法協商并簽訂書面流轉合同。并在該村土地流轉登記簿和鄉（鎮）農村耕地、林地合同管理登記部門登記，流轉合同一式4份，流轉雙方各執1份，鄉（鎮）農村耕地、林地合同登記管理部門備案1份，簽訂后10日內送發包方1份;以轉讓、互換方式流轉的，承包方必須事先向發包方提出轉讓、互換申請。待發包方確認承包權及經營權并蓋章同意后，再與承包方簽訂書面流轉合同，同時向鄉（鎮）農村經營管理部門報告，辦理有關變更手續。村集體經濟組織不同意的，應向承包方說明理由;承包方委托鄉（鎮）土地流轉服務中心組織流轉的，承包方必須出具發包方土地承包權及經營權確權書和土地流轉委托書。

（二）保障企業依法經營。按照理性經濟人理論，“各個人都不斷努力為他自己所能支配的資本找到最有利的用途。固然，他所考慮的不是社會的利益，而是自身的利益，但他對自身利益的研究自然會也必然會引導他選定最有利于社會的用途” 〔6 〕25。工商資本進入農業領域的目的是追逐利潤，地方政府在支持鼓勵工商資本投資農業的同時，應客觀認識工商資本租種耕地的潛在風險，認真篩選有意投資農業的工商企業，并對其進入農業領域的工商企業進行有效監控。左權縣在生態莊園開發中，為了避免企業“圈地”和農地的“非農化”傾向，建立“準入制”嚴格規范工商企業資本參與農地流轉的行為，堅決制止有明顯圈地占地意圖、無意經營農業的工商企業進入農業領域，保證企業依法誠信經營，確保土地用途不改變和農民權益不受損害。對正在開發的莊園建立監管機制，監督工商資本的注入和流轉土地的用途，并在此基礎上督促企業按合同及時兌付土地租金，切實保障農村集體利益和農民權益。

（三）保障農民的合法權益。舒爾茨認為，農業現代化的實現過程就是農業生產中現代要素對傳統要素的替代過程，其中兩個重要的前提是相配套的農業制度和相配套的農民素質。因此，政府必須向農業進行投資，既要注意投資方向，還要對農民給予指導和教育 〔7 〕132。 保障農民合法權益是政府發展生態莊園經濟的根本目的，因此，生態莊園經濟開發不僅要追求經濟效益，更要追求社會效益，體現為吸納農民就業和引導農民發展等內容。左權縣政府在生態莊園開發中，堅持把農民權益放在首位，多措并舉保障農民權益不受損失。

1.吸納農民就業。生態莊園作為一個勞動密集型產業，其生產方式變化不大，進入莊園的農民盡管干的仍然是農活，但身份卻發生了根本變化，由農民變成了“農業工人”，實現了就近就業。在這個過程中，政府一方面通過資金補助對農民進行針對性培訓，增強了農民的就業競爭力，實現了從農民到“農業工人”的有效轉化，既增加了農民收入，又提升了農民能力，使農民成為莊園開發的支持者。另一方面，通過政策傾斜例如稅收優惠和社保補貼助力莊園吸納周邊農民進園工作，保障了農民的就業權及其他各項社會保障權利。

2.推動農民發展。在生態莊園發展中，政府著重從提升農民市場能力和技術能力兩個方面推動農民發展。我國農民長期與市場脫軌，而且多數農民外出務工，農業成了副業，掌握市場信息的能力弱，開拓市場的能力低，抵御市場風險的能力差，容易造成豐產不豐收的現象。再加上農民受教育程度不高，后期的再教育培訓又少，主要憑經驗而不是現代農業技術發展農業，導致農民增收難、致富難。生態莊園不僅是現代農業的示范園，也是提高農民素質的培訓地，政府通過生態莊園信息化平臺和信息服務網絡，幫助農民群眾了解市場、掌握技能，成為適應市場經濟發展需要的現代農民。

3.堅持互利共贏。政府在生態莊園經濟開發中，一手牽著投資者，一手牽著農民群眾，幫助企業和農民互利共贏，推動企業和農民群眾的有效對接。企業在開發生態莊園的過程中，不僅通過給付農民流轉土地的租金，讓農民獲得了一份收益，而且通過吸納農民入園勞動，讓農民獲得了又一份收益。有的莊園與農民建立了合作關系，發展訂單農業，形成了新的主導產業。還有的莊園形成龍頭帶基地、基地連農戶的產業鏈條，與農民形成了風險共擔、利益共享、合作共贏的利益聯結方式，帶動效益將更加凸顯，莊園與農民的關系也將更加融洽。

四、結論與討論

左權縣的實踐充分證明，生態莊園經濟模式符合我國北方山區經濟發展的需要，也符合農民利益和社會需要，通過政府科學引導、支持和合理規制，生態莊園經濟將會蓬勃發展。從左權縣生態莊園經濟的發展看，生態莊園能否良好運行，市場作用能否有效發揮，政府作用至關重要。但是，政府干預必須適度，否則就會走向反面。

（一）政府行為要把握好度。黨的十八大報告提出的“使市場在資源配置中起決定性作用”，是市場經濟規律的內在要求。從左權縣生態莊園發展的經驗和價值來看，雖然政府在生態莊園經濟的形成和發展中發揮了重大作用，能夠盡快實現土地集中和資本下鄉，解決了農民增收和農村發展的難題，但政府發揮作用時必須尊重農民意愿和市場規律，而不能取代企業和農民的主體作用。否則，政府干預過多必然會影響市場作用的發揮和資源配置的效率，農民權益也就難以保障。

（二）多方利益要均衡分配。左權縣生態莊園之所以能夠從無到有、由小到大，一方面是政府通過整合資源，充當了組織者、服務者、推動者的角色;另一方面是政府通過協調市場、企業與農民之間的關系，發揮了利益平衡、依法監管、權益保障的作用，其中整合政策、人力、物力等資源是政府服務的前提和基礎。生態莊園發展不僅要實現經濟效益最大化，還要實現社會效益和生態效益最大化，不僅要滿足企業追求利潤的需要，還要滿足農民及其他社會成員生存和發展的需要，必須均衡配置資源，滿足多方利益。

（三）公共服務要提升水平。左權縣通過“有形之手”，利用農村閑置資產和公共資源，探索出生態莊園經濟的新模式。而政府要通過這一新模式推動地方經濟社會發展，就必須進行體制機制改革，提升公共服務水平，為企業和農民提供優質服務，努力形成小政府、大市場、大整合、大服務的工作格局，以便更好地發揮市場在資源配置中的決定性作用。

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責任編輯 周 榮