淺析我國生態環境法制的特殊性及其對策

葛瓊

摘 要：當前，我國生態環境法制建設面臨的主要問題是立法轉型滯后、執法行政主導局限性、司法功能偏差、法律監督力度不夠。本文結合筆者多年的工作，針對我國生態法制建設現狀進行了剖析，并提出了幾點建議。

關鍵詞：生態法制；現狀；對策；

文章編號：1674-3520（2015）-06-00-01

一、我國生態環境法制問題的特殊性

（一）環境問題自身層面的特殊性。與國外相比，環境問題中的環境污染問題總的來說一直較受重視并得到較有效的防治，與一些發達國家同期相比，我國在環境污染防治方面基本上避免了西方國家先污染后治理的覆轍；而在自然環境的破壞與原生環境問題相結合所造成的生態環境惡化問題上，我國則比大多數國家嚴重得多，特別是近年來這個差距更為明顯。中國生態環境問題的解決不僅要抓生態環境保護，而且要抓生態環境建設，生態環境建設所要解決的問題就是培育脆弱的原生環境并使歷史遺留的遭破壞的生態環境平衡恢復過來。由此可見，我國的生態環境法學不應局限于傳統的模式，不能只重環境的污染防治，而應對生態環境的保護與建設予以同等的或更多的關注。

（二）經濟發展戰略層面的原因。一是經濟發展引起的環境問題集中呈現。我國經濟的高增長帶來高消費，資源的消耗和浪費嚴重，生活污染在生態環境問題中的比重加大，生態環境問題集中呈現。二是經濟利益與環境利益沖突的特殊性。近年來，我國農村環境惡化的速度高于城市，一些鄉鎮企業的農民為“脫貧致富”寧肯容忍環境污染對所在集體和本人的損害，國家不得不采取強行關閉“十五小”等作法來扭轉劣勢。三是保護生態環境的經濟手段受到限制等。

（三）社會人文因素層面的原因。一是人口眾多，環境資源壓力大。二是公眾環境意識水平較低。三是環境問題與貧困等其他社會問題交叉、重疊，有形成惡性循環的趨勢。環境問題在當今世界各國有不同的表現形式，總體來看，富國的環境問題主要是與污染物相關的環境污染，而窮國的環境問題主要是與自然資源相關的環境破壞，前者比較容易得到防治和恢復，而后者的防治和恢復則困難得多。我國的環境問題正日益呈現出環境問題與貧困同步深化、形成惡性循環的趨勢

二、我國現行生態環境法制存在的問題

（一）立法轉型滯后。我國環境保護法頒布二十多年來，法律的調整范圍基本上未發生重大變化，環境法在立法上并未轉型，依然是以環境污染防治法為核心的傳統型環境法體系。雖然我國環境基本法第2條、第7條和第三章都有廣義環境保護的內容，但缺乏操作性規范，只相當于一種宣示。環境保護行政主管部門的職能只是負責污染防治，自然資源保護和生態環境建設主要屬于各經濟主管部門的職責，而這些主管部門主要以開發利用自然資源為已任，且大都缺乏自己的執法隊伍，自然資源保護的職責實際上是留給了司法機關，這是我國目前自然資源保護不力的一個重要原因。

（二）執法行政主導問題。我國生態環境保護一直強調行政為主導，政府起決定性作用，這種體制在我國有深遠的歷史淵源。從發展趨勢來看，我國的環保行政主導一直處于不斷加強之勢，目前環保工作的重點是加大環境執法力度，這使環保行政主導的特色更加鮮明。我國幾十年來環境保護以行政為主導取得了很大成就，我國污染防治避免了重復西方國家先污染后治理的道路，在很大程度上要歸功于行政主導。但我們也必須清醒地認識到生態環境系統是一個有機聯系的整體，我國在管理體制上將其人為地分割為土地、農牧、林業、海洋、礦產、水利等諸多產業部門和行政區劃，這些行政部門和行政區劃的第一職能并不是保護生態環境資源，必然造成體制上的混亂，反而導致行政主導的削弱。

（三）司法功能偏差。我國現行環境司法主要分為五個領域：環境污染損害賠償民事案件、破壞自然資源刑事案件、重大環境污染事故刑事案件、環境行政訴訟案件和環境行政賠償案件。我國刑法分則第六章第六節"破壞環境資源保護罪"共規定了14種罪，其中只有3項是關于環境污染的犯罪（重大環境污染事故罪，非法處置進口的固體廢物罪，擅自進口固體廢物罪），這些犯罪在所有破壞環境資源保護罪中對人的生命健康侵害最直接，性質最惡劣，最應當受到刑法的嚴懲。而事實上，司法實踐中許多這類犯罪僅受到行政處罰或承擔很有限的民事責任。

（四）法律監督力度不夠。我國環境法律監督大體包括：權力機關的監督、行政機關的監督、輿論監督、各政黨和社會團體組織監督、人民群眾監督、司法監督等幾類。權力機關的監督在近年來發揮了重要作用，全國人大環資委多次聽取國務院和最高人民法院有關資源與環境保護的工作報告，對如何推動我國可持續發展的實施，加強環境保護工作提出了許多建設性意見，堅持法律監督與輿論監督相結合，組織并一直堅持進行了中華環保世紀行和環境執法大檢查等活動。司法監督主要是司法監督職能機關即人民檢察院的監督，在環境監督領域這一塊基本上是空白。

三、加強我國生態環境法制建設的建議

（一）立法實現跨越式轉型.我國已經比較成功地實現了環境污染防治立法的跨越式發展；目前正面臨著生態環境保護和建設立法的跨越式發展階段，筆者提出如下初步設想。我國的環境法（亦可稱為生態環境法）應包括污染防治法和生態環境保護建設法（亦可稱為生態保育法）兩大部分，前者包括現行的各污染要素防治的立法，也包括海洋環境保護法和臭氧層保護立法（此二者亦與生態保育的規定相交叉）。生態保育法包括生態保護法和生態建設法兩部分，前者可分為生物資源保護法、非生物資源保護法和人文生態環境保護法三部分；后者包括水土保持、植樹造林、生態區域建設、國土整治、流域治理、自然災害防治等方面的立法。

（二）執法與司法逐步重整。首先，污染防治要向行政責任與刑事責任相融合的行政刑法方向發展，將現行大量的行政處罰上升為具有刑事責任性質的處罰，檢察機關應積極參與。其次，自然資源保護要逐步擴大民事保護的范圍而縮小刑事責任的范圍。再次，生態建設的執法和司法要加強，我國生態建設立法一般號召性的宣示性規范多，義務和法律責任的規定少，執法環節薄弱，而司法更為欠缺。由于生態建設立法是我國環境法制的新課題，如何加強執法和司法有待深入探索。

參考文獻：

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[2]洪大用，當代中國環境問題[J]，載《教學與研究》2012年8期

[3]陳 仁，環境執法基礎[M].北京：法律出版社，2011.35.

作者簡介：葛 瓊（1982年4月— ），女，助理工程師，現任職于渦陽縣環保局從事環境監管與生態環境保護等工作，已發表專業論文3篇。