財政支農(nóng)資金整合存在的問題及影響整合的因素分析?

盡管過去十年我國財政支農(nóng)資金整合取得了一定的階段性成效，但財政支農(nóng)資金多頭管理，交叉重復(fù)使用，資金投入分散，資金使用效益不高的問題仍然沒有從根本上得到有效的解決，妨礙制約財政支農(nóng)資金整合的體制性和機(jī)制性的矛盾依然沒有破除，這不僅直接影響財政資金的使用效益，而且阻礙著我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程。

一、財政支農(nóng)資金整合存在的問題

（一）對財政支農(nóng)資金“整合”認(rèn)識不到位。無論在中央各部委涉農(nóng)機(jī)構(gòu)層面看，還是在省市縣地方層面上看；不管是在財政系統(tǒng)內(nèi)部，還是在涉農(nóng)其他主管部門，相當(dāng)一部分人對財政支農(nóng)資金整合的重要性和緊迫性認(rèn)識不足，沒有站在維護(hù)保障國家糧食安全，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的高度來認(rèn)識到新形勢下加快財政支農(nóng)資金的整合的重要意義，對于我國“三農(nóng)”問題的解決，合理有效配置公共財政資源，提高財政支農(nóng)資金使用效益，加快推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機(jī)地結(jié)合在一起，許多人思想觀念仍然停留在狹窄封閉的“小農(nóng)業(yè)”的意識中，沒有樹立起開放綜合管理的“大農(nóng)業(yè)”理念，觀念上陳舊導(dǎo)致對財政支農(nóng)資金整合在認(rèn)識上難以統(tǒng)一思想，無法形成資金整合的共識氛圍。

（二）財政支農(nóng)資金整合的重點不突出。從近十年來財政支農(nóng)資金整合的實踐看，之所以財政支農(nóng)資金整合效果不佳，主要是財政支農(nóng)資金整合目標(biāo)和方向不清晰。對中央和省級層面而言，對支農(nóng)資金整合不僅沒有明確的思路和具體規(guī)劃，而且對支農(nóng)項目建設(shè)時序、資金平衡缺乏綜合分析、判斷和協(xié)調(diào)，僅僅強(qiáng)調(diào)把資金整合的重點放在提高財政支農(nóng)資金使用效率方面上，對具體支農(nóng)資金“怎么整合”，整合后“錢要投到哪里去”，“當(dāng)前需要解決什么問題、長遠(yuǎn)需要解決什么問題”，這些關(guān)乎支農(nóng)資金整合的一系列重大問題，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃部署和具體實施方案，致使整合后支農(nóng)資金在投向上缺乏連續(xù)性和長遠(yuǎn)性，年度間缺乏必要的銜接，使支農(nóng)資金整合停留在“為了整合而整合”狀態(tài)下，無法實現(xiàn)財政支農(nóng)資金整合后所要解決和達(dá)到的預(yù)期效果。對基層縣（市）而言也是如此，既缺乏財政支農(nóng)中長期發(fā)展規(guī)劃，也沒有年度財政支農(nóng)資金投入重點范圍和項目儲備。由于基層普遍缺少財政支農(nóng)資金的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生產(chǎn)和生活基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，有些地方的縣（市）區(qū)級支農(nóng)資金整合平臺的區(qū)域性和規(guī)劃性不明顯，引導(dǎo)聚集支農(nóng)資金的功能不強(qiáng)；有些地方整合平臺的內(nèi)容過于空泛，具體的項目支撐不夠，財政支農(nóng)資金安排沒有形成以規(guī)劃為基礎(chǔ)，以項目為載體的工作機(jī)制，資金整合后的可操作性也不強(qiáng)。就某個項目而言，究竟應(yīng)當(dāng)資助多少數(shù)額，在實際操作中也難形成科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，這使得整合后形成的“打包”資金難以實現(xiàn)合理分配，違背了整合的初衷。

（三）財政支農(nóng)資金整合缺乏部門之間的合作。由于支農(nóng)資金整合在一定程度上削弱了原有的分配格局下涉農(nóng)部門的既得利益，因而難以使涉農(nóng)資金管理部門產(chǎn)生資金整合的內(nèi)在動力，從而導(dǎo)致部門之間缺乏合作的積極性?，F(xiàn)行的財政支農(nóng)資金管理模式，使得支農(nóng)資金分散在各個涉農(nóng)部門管理和使用，所有涉農(nóng)事務(wù)都是按照類別歸屬不同的部門管理，各類支農(nóng)項目大都以條條管理為主，各涉農(nóng)部門對資金使用要求不同，支農(nóng)資金的重點投向和建設(shè)內(nèi)容也各有側(cè)重，客觀上形成了多頭決策、分割安排使用的局面。加之，支農(nóng)資金使用管理信息溝通渠道不暢通，這不僅使得掌握資金和項目分配權(quán)的各涉農(nóng)部門在項目選擇和資金投向等方面很難做到一致，也使財政支農(nóng)項目計劃、支農(nóng)資金及資金整合工作不能同步進(jìn)行。目前，省級資金整合與所轄縣（市）級資金整合的協(xié)同工作的難度越來越大。有些縣（市）為了獲得省級整合資金，不得不迎合省級支農(nóng)資金整合的“政策取向”，縣級資金整合成為了被動調(diào)整。

（四）財政支農(nóng)資金整合沒有一套規(guī)范的制度約束。目前涉農(nóng)資金整合隨意性較強(qiáng)，停留在被動的整合狀態(tài)，主要是缺乏相應(yīng)比較權(quán)威的政策法律法規(guī)體系，僅靠財政部門下發(fā)的文件來要求各部門和地方進(jìn)行資金整合，是不可能在中央、省、市、縣四級財政之間建立起自上而下有序流動的良好機(jī)制。有些地方過分依賴領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威，過分看重協(xié)調(diào)組織的作用，過分強(qiáng)調(diào)資金整合的完整性，牽強(qiáng)地將一些特定用途和指定區(qū)域的資金納入整合范圍，而忽略了各種體制機(jī)制的創(chuàng)新。還有些地方開展的涉農(nóng)資金整合并沒有嚴(yán)格按照設(shè)立依據(jù)、來源渠道、投入規(guī)模、執(zhí)行期限、支持對象、支出用途和使用管理方式等對涉農(nóng)資金進(jìn)行認(rèn)真梳理，從而導(dǎo)致一些涉農(nóng)項目該撤銷的沒有撤銷，該合并的沒有合并。在一些涉農(nóng)資金整合取得了初步成效的地方，雖然對性質(zhì)相同、用途相近、使用分散的涉農(nóng)資金進(jìn)行了必要歸并，但由于缺乏自上而下整合機(jī)制的有效支撐，把清理、歸并涉農(nóng)資金提升到預(yù)算編制環(huán)節(jié)進(jìn)行統(tǒng)籌安排仍面臨相當(dāng)大的困難，資金整合只是停留在“治標(biāo)”沒“治本”的階段，以至于整合的效果難以顯現(xiàn)。

（五）地方財政配套困難影響財政支農(nóng)資金整合效果?，F(xiàn)行財政體制實際上是分稅制和財政包干體制結(jié)合的產(chǎn)物，在實際運行中強(qiáng)化了各級政府上收財權(quán)、下放事權(quán)的格局，成為導(dǎo)致地方財政困難的根本原因之一。加之，涉農(nóng)部門在支農(nóng)投入責(zé)任、范圍、扶持對象和重點領(lǐng)域等權(quán)限劃分上不清晰，各涉農(nóng)部門指導(dǎo)工作多以資金為手段，形成工作推進(jìn)資金化、資金分配碎片化、項目設(shè)立固定化，專項轉(zhuǎn)移種類越來越多，規(guī)模越來越大。中央下達(dá)的許多支農(nóng)投資項目，規(guī)定地方政府都要進(jìn)行資金配套，使得地方陷入不配套違規(guī)、配套沒錢的兩難境地。一些地方受財力的影響，無法承受太多的資金配套要求。尤其是中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，縣（市）鄉(xiāng)兩級地方政府財政資源嚴(yán)重短缺，財政支農(nóng)資金和項目只能依靠中央或省里，地方無力提供更多的配套資金，地方的“三農(nóng)”投入只能依靠中央和省里每年下達(dá)一定的專項資金來解決問題。由于許多專項資金使用已經(jīng)固定化，致使有些地方所需資金與專項的要求有較大偏差，不能自主支配使用，因而難以實現(xiàn)其資金整合。此外，還有些扶持農(nóng)民生產(chǎn)生活項目，要求農(nóng)戶配套資金，因很多貧困戶的自籌部分根本拿不出來，使這部分農(nóng)民失去了參與支農(nóng)項目的機(jī)會。

（六）農(nóng)民缺乏參與財政支農(nóng)資金整合的話語權(quán)。無論是“三農(nóng)”問題的解決，還是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，在很大程度上取決于農(nóng)民的參與程度。然而，在整合實際運作過程中，各級地方基本上以政府相關(guān)職能部門為主體來進(jìn)行支農(nóng)資金整合，從某種程度上說，支農(nóng)資金項目的確定、安排與使用只是政府部門間的博弈結(jié)果，所體現(xiàn)的是中央和地方之間或者部門與部門之間的協(xié)調(diào)和利益分配。而作為支農(nóng)資金使用主體的農(nóng)民卻一再被排除在外，難以參與支農(nóng)資金使用安排這個過程中來，農(nóng)民或支農(nóng)資金使用主體不僅缺乏正當(dāng)利益訴求和表達(dá)渠道，而且缺乏平等參與制定游戲規(guī)則的權(quán)利，其利益表達(dá)不能體現(xiàn)在支農(nóng)資金的項目規(guī)劃安排中。加之，資金整合信息未能對大眾公開，使得農(nóng)民不能夠?qū)椖堪才藕唾Y金使用等情況進(jìn)行有效監(jiān)督和質(zhì)疑。有些地方支農(nóng)資金整合后，使得項目安排的受益面變窄，結(jié)果是項目區(qū)的農(nóng)戶不一定對該項目有需求，而有需求的農(nóng)戶卻得不到支農(nóng)資金的扶持，供求錯位則帶來整體福利損失。此外，片面強(qiáng)調(diào)支農(nóng)資金的整合，不僅帶來的支農(nóng)資金“壘大戶”現(xiàn)象與財政支農(nóng)目標(biāo)不符，而且?guī)硪恍┑貐^(qū)更嚴(yán)重的貧富差距和社會問題。有些地方支農(nóng)資金在縣域范圍內(nèi)整合后，地方政府官員出于政績方面的考慮，往往更傾向于把資金投給發(fā)展基礎(chǔ)較好的地區(qū)，進(jìn)一步加劇“馬太效應(yīng)”，這與建設(shè)公共財政的理念不相符。

二、影響財政支農(nóng)資金整合的因素分析

（一）財政支農(nóng)資金管理體制不順的問題。要看到現(xiàn)行的財政支農(nóng)資金管理體制和農(nóng)業(yè)宏觀管理體制相對應(yīng)，它是由過去的計劃經(jīng)濟(jì)體制演變而來的。雖經(jīng)歷幾次大的調(diào)整和改革，但仍始終沒有擺脫舊體制的束縛，特別是財政支農(nóng)管理體制和農(nóng)業(yè)宏觀管理體制的改革滯后于整個市場化的改革，支農(nóng)資金條塊分割，以條為主的管理體制，不僅阻礙財政支農(nóng)資金整合的有效實施，而且影響我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程。從財政支農(nóng)資金管理組織結(jié)構(gòu)看，實行的是縱向和橫向交叉的組織管理結(jié)構(gòu)?？v向垂直結(jié)構(gòu)，實行分級管理，自上而下，從中央到地方，地方包括省、市、縣（區(qū)）的三級管理體制，每一級行政管理機(jī)構(gòu)，行使著一級行政管理職能。雖然對其上級安排的財政支農(nóng)資金沒有安排調(diào)整權(quán)，但對本級財政支農(nóng)資金具有行政分配管理權(quán)限。橫向水平結(jié)構(gòu)，財政支農(nóng)資金歸屬不同的部門管理，有發(fā)改委、財政、扶貧、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、畜牧、農(nóng)機(jī)、氣象、國土、交通等幾十個部門。雖然各部門之間職能分工各有側(cè)重，但支農(nóng)資金交叉重復(fù)使用非常嚴(yán)重。同一建設(shè)項目，可以在多個部門或同一個部門多個處室得到專項支持。而各部門管理程序、立項標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)助方式等各不相同，這樣不僅極容易重復(fù)建設(shè)，而且會造成資金管理上的混亂。比如：國家大型商品糧基地建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)專項中都有農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)投資；農(nóng)民培訓(xùn)項目更多，農(nóng)業(yè)部門的“陽光工程”，扶貧部門的“雨露計劃”，教育部門“人人技能”工程，科技部門的遠(yuǎn)程教育培訓(xùn)，勞動人事部門農(nóng)民工就業(yè)技能培訓(xùn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、婦聯(lián)、團(tuán)委的各類農(nóng)村技能培訓(xùn)等等。這種多部門、多渠道的資金管理體制，不僅阻礙著財政支農(nóng)資金的整合，而且難以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。

（二）政府間財權(quán)與事權(quán)劃分不清帶來的問題。從政府間財政關(guān)系看，當(dāng)前各級政府間的財政支農(nóng)責(zé)任劃分普遍存在著財權(quán)事權(quán)劃分不清，權(quán)責(zé)不統(tǒng)一的問題，主要因為現(xiàn)行的財稅體制和行政管理體制改革滯后于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，沒有建立起適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代公共財政體制，體現(xiàn)在財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分、收入與支出安排、轉(zhuǎn)移支付等關(guān)系到國家治理現(xiàn)代化的諸多問題一直沒有得到有效解決。財政支農(nóng)資金支出不僅缺乏明確的法律依據(jù)，而且涉農(nóng)事項究竟哪些由中央投入來解決，哪些由地方投入來解決都沒有明確規(guī)定。在現(xiàn)行財政支農(nóng)資金管理的模式中，各涉農(nóng)部門，都是定點、定項目下?lián)苤мr(nóng)資金，一般情況下不允許支農(nóng)資金轉(zhuǎn)移地點、更換項目。由于財政支農(nóng)資金審批權(quán)高度集中在中央和省兩級，上下級涉農(nóng)資金分配與管理權(quán)責(zé)不匹配，審批權(quán)限過高、過細(xì)，中央各涉農(nóng)部門大包大攬、一竿子插到底的項目管理模式，不僅限制了基層財政支農(nóng)資金的統(tǒng)籌整合，而且影響了基層涉農(nóng)項目安排的整體性和統(tǒng)籌使用。對于“三農(nóng)”的投入，除中央財政和中央各部委每年安排一部分專項資金外，各級政府在每年預(yù)算中也都要安排一定的財政支農(nóng)資金，其資金的使用方向基本是圍繞本區(qū)域農(nóng)業(yè)和農(nóng)村事業(yè)的發(fā)展。但由于近年來中央財政和各部門下達(dá)支農(nóng)資金投入數(shù)量越來越大、支農(nóng)支出越來越多，有些涉農(nóng)專項資金不僅“小而多、細(xì)而散”，而且直接要求地方按一定比例資金進(jìn)行配套，這不僅帶來支農(nóng)資金運行中間環(huán)節(jié)多、運行慢、時效性差、使用效益低等諸多問題，也不利于地方統(tǒng)籌集中使用，其結(jié)果加劇了上下級政府之間涉農(nóng)政策的重復(fù)，硬性分割了地方預(yù)算安排的涉農(nóng)資金，使地方難以集中財力統(tǒng)籌支持。有些地方為了爭取到上級項目支持，不得不進(jìn)行虛假配套，“一女多嫁”，同一筆資金重復(fù)配多個項目。

（三）涉農(nóng)資金管理部門簡政放權(quán)不到位帶來的問題。進(jìn)入新世紀(jì)以來，國家財政支農(nóng)政策發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，陸續(xù)出臺了一系列強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)的財政支持政策，其力度之大、覆蓋面之廣，超過以往任何一個時期，2010年中央財政支農(nóng)支出已突破萬億，占財政總支出比重已超過10%以上。然而，財政支農(nóng)資金管理與使用，并沒有隨著財政支農(nóng)支出的增加，和我國農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)入新階段出現(xiàn)的新情況和新問題，而進(jìn)行相應(yīng)的改革與調(diào)整，財政支農(nóng)資金管理體制改革受制于行政管理體制改革和財稅體制改革的制約。尤其是以下放支農(nóng)資金和審批權(quán)限為主的行政管理體制改革不到位，沒能按照建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和建立公共財政框架的目標(biāo)要求，進(jìn)行政府職能轉(zhuǎn)變和簡政放權(quán)?，F(xiàn)行的財政支農(nóng)資金分配依然延續(xù)著原來的路徑，對許多新增的財政支農(nóng)支出缺乏長遠(yuǎn)統(tǒng)籌考慮，采取基數(shù)加增量的辦法，對新增資金仍然沿襲誰先提出由誰承擔(dān)的原則。無論是財政系統(tǒng)內(nèi)，還是在其他涉農(nóng)部門，依然還處在審項目、分資金、下指標(biāo)的狀態(tài)，沒能從微觀具體事務(wù)中解脫出來。由于財政支農(nóng)資金整合涉及利益的重新調(diào)整，因而從上到下，包括整個財政系統(tǒng)在內(nèi)的幾乎所有涉農(nóng)資金管理部門，都怕整合后失去自己的權(quán)利。盡管近年來，國家在財政支農(nóng)乃至農(nóng)業(yè)宏觀管理方面出臺了一些改革舉措，但因涉及部門利益而難以實施或半途而廢，甚至與初衷南轅北轍。加之，近年來財政支農(nóng)及涉農(nóng)資金管理部門既得利益的固化，根本不可能放棄自身的部門已有的既得利益，任由其他部門來“整合”。由此可見，財政支農(nóng)資金整合的效果就可想而知，其整合的層面越高，協(xié)調(diào)難度越大，到最后國家層面的整合根本就難以執(zhí)行。當(dāng)最上層的資金整合都難以實現(xiàn)時，要求下級部門對資金的整合利用，上下級之間各種對接方面的困難以及部門之間出現(xiàn)各種協(xié)調(diào)上的矛盾在所難免。

（四）中央和省兩級支農(nóng)資金科目種類過多帶來的問題。從財政支農(nóng)資金整合過程中表現(xiàn)出來的問題看，雖然許多問題都出在了下面，但根子卻在上面。造成財政支農(nóng)資金難以整合的主要癥結(jié)之一，就是中央和省兩級涉農(nóng)資金種類太多，按照財政部每年發(fā)布的政府收支分類科目表中的支出功能分類，涉農(nóng)資金涉及到一般公共服務(wù)、教育、科技、文化、衛(wèi)生醫(yī)療、社會保障和就業(yè)、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)林水事務(wù)、交通、電力、金融、糧油物資儲備等轉(zhuǎn)移性支出十幾大類。僅在財政系統(tǒng)內(nèi)分管這些資金的部門就涉及到預(yù)算、農(nóng)業(yè)、經(jīng)建、教科文、社保、金融、農(nóng)發(fā)辦、綜改辦等司局。在農(nóng)林水支出中財政支出就達(dá)到10大類100多項。不僅如此，隨著近十年來中央財政加大對農(nóng)業(yè)投入的增加，中央對農(nóng)業(yè)的專項轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和項目種類也在不斷地增加。據(jù)不完全統(tǒng)計，2012年，中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付就達(dá)200多項，其中：涉農(nóng)專項就超過100多項，涉及到支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、對農(nóng)民補(bǔ)貼、支持農(nóng)村科技、教育、社會保障、衛(wèi)生醫(yī)療和農(nóng)村文化體育，以及主要農(nóng)產(chǎn)品價格補(bǔ)貼和儲備費用等若干專項資金。在省級，除了管理使用中央財政下?lián)艿母黝惿孓r(nóng)專項以外，各地還根據(jù)本地實際情況增設(shè)了各類支農(nóng)專項資金，且省級涉農(nóng)資金種類要遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于中央。如果把省里和中央涉農(nóng)資金專項加起來，一般省份都在200多項以上，有些支農(nóng)專項少則幾十萬，多則幾百萬或幾千萬。上述涉農(nóng)資金所對應(yīng)的管理使用部門，按照國務(wù)院“三定”方案，僅中央級參與涉農(nóng)事務(wù)管理的部門和機(jī)構(gòu)就達(dá)到25個，在這些職能部門內(nèi)又分設(shè)多個管理機(jī)構(gòu)。由于行政管理體制在省級以下既有傳承又有不同，省級以下涉農(nóng)部門和管理使用涉農(nóng)資金的部門比中央還多。由于中央財政支農(nóng)資金劃塊分部門管理，資金管理權(quán)限屬于部門，資金分配跟項目走，并通過橫向和縱向運行流程到達(dá)基層，盡管有些項目明顯存在重復(fù)、交叉，運行不合理，但基層沒權(quán)進(jìn)行項目的變更、調(diào)整。這套支農(nóng)資金管理機(jī)制和運行流程，不可避免地為支農(nóng)資金的整合設(shè)置了重重障礙，延續(xù)到基層的結(jié)果，根本無法使財政支農(nóng)資金做到整體上的有效整合和優(yōu)化配置。

（五）財政支農(nóng)資金預(yù)算安排不完整帶來的問題。財政支農(nóng)資金預(yù)算安排不完整體現(xiàn)在地方和基層在支農(nóng)資金的預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督都很難在事前完整、準(zhǔn)確反映。在財政支農(nóng)資金整個安排使用運行過程中，從預(yù)算開始、到項目審批、資金發(fā)放與使用單位等幾個重要環(huán)節(jié)一直處于分割狀態(tài)，這些環(huán)節(jié)之間存在著嚴(yán)重的信息不對稱，支農(nóng)資金的分配和審批權(quán)力主要集中在財政和涉農(nóng)主管部門手中，使得預(yù)算部門在編制報表時也帶有較為濃重的經(jīng)驗決策色彩。加之，財政部門以外的一些部門掌握資金初次、二次分配權(quán)，使得財政年度預(yù)算難以完整反映支農(nóng)資金的全貌，特別是地方或基層財政受人力有限、信息不對稱等多種因素影響，每年通過轉(zhuǎn)移支付從上級能得到多少專項轉(zhuǎn)移支付資金，年初預(yù)算很難準(zhǔn)確反映出來。因此，在支農(nóng)資金和項目申報過程中，出現(xiàn)了許多部門在進(jìn)行項目預(yù)算時就故意夸大項目的資金需求，一些重點急需項目得不到資金的有效支持，相反，不需要資金的項目卻得到許多資金支持，從而不能使有限的支農(nóng)資金得到最優(yōu)的配置，發(fā)揮最大的效益。不僅如此，由于財政網(wǎng)絡(luò)中可獲得的信息資源較少，沒有統(tǒng)一的運行平臺，缺乏綜合分析功能，致使財政信息集成管理的運轉(zhuǎn)不暢通，不能實現(xiàn)數(shù)據(jù)的充分共享，大部分政府部門的財政信息系統(tǒng)還停留在較低層次上，不能滿足日益精細(xì)化、全面化的管理工作需求，使部門預(yù)算與部門事業(yè)發(fā)展目標(biāo)之間缺乏直接的聯(lián)系，這樣容易造成申報部門與審批部門之間的信息不對稱，容易產(chǎn)生逆向選擇與道德風(fēng)險，難以真正對財政改革工作起到輔助決策的作用。

（六）農(nóng)業(yè)的自然屬性和特征對財政支農(nóng)資金整合的影響。財政支農(nóng)資金整合困難，資金使用之所以分散，除上述原因外，還受農(nóng)業(yè)自身屬性和特點影響與制約。因為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然屬性和特殊性，決定了農(nóng)業(yè)投資的分散性。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的地域性和季節(jié)性，決定了種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)等多種生產(chǎn)和經(jīng)營，決定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)多以家庭為單位，分散經(jīng)營為主。地域環(huán)境多樣性，決定農(nóng)業(yè)項目呈現(xiàn)出量多、分散、規(guī)模小的狀況，即使像大型水利項目和退耕還林項目也是由很多個分散的區(qū)域性的小項目集合而成的，這些特征客觀上也制約了財政支農(nóng)資金的整合。加之農(nóng)業(yè)的多功能性和農(nóng)業(yè)政策的多目標(biāo)性，決定財政支農(nóng)的多目標(biāo)以及財政支農(nóng)資金的分散。根據(jù)農(nóng)業(yè)多功能特點，農(nóng)業(yè)發(fā)展既要考慮到實現(xiàn)食物供給、生產(chǎn)資料供給、資源的合理利用和環(huán)境效應(yīng)，又要考慮到農(nóng)民增收和農(nóng)村穩(wěn)定。農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)的寬泛和不確定，使涉農(nóng)部門的政府管理職能具有差異性，這種差異性客觀上為整合帶來了難度。涉農(nóng)部門資金整合的本質(zhì)不是要消除部門經(jīng)濟(jì)差異，而是尋求財政資金使用效益的最大化。

課題負(fù)責(zé)人：王樹勤

執(zhí)筆人：李軍國、宗宇翔