完善糧食補貼政策的建議

趙月祥　陳忠新

從2004年開始，我國全面實施了糧食直補的惠農政策，農民的種糧積極性有了很大的提高，糧食產量和農民收入都有了一定的增長，維護了農村穩定，促進了農業生產的發展。

在經濟發展新常態下，糧食補貼政策面臨新難題。從江蘇省興化市中堡鎮的實際看，目前的糧食補貼政策還存在一些急需解決的現實問題，需要進一步完善。

一、實施糧食補貼惠農政策的好處

對種糧實施補貼惠農政策后，最大的好處是有效調動了農民的種糧積極性。中堡鎮一些原來不種田拋荒的農戶，紛紛回家找村干部要田種，找代管戶要田種，現在無一畝田拋荒。農民主動擴大糧食生產，全鎮種糧面積逐年增加，糧食產量有增無減。中堡鎮南長、夏莊兩村，原來80%農戶種植棉花，有了糧補后現在多數農戶改種植水稻，全鎮種糧面積，由原來的2.8萬畝增加到3.6萬畝；中堡鎮通過“退漁還湖”恢復生態，2013年實施大縱湖退湖還漁、恢復生態，新開墾土地2307畝，全面種植優質水稻。

二、糧食補貼發放存在的問題

在具體執行落實種糧補貼等政策的過程中，發現存在以下問題：

（一）補貼項目繁多，操作難，經費少

1.補貼項目多，群眾弄不懂。目前農民種植糧食補貼有7項之多，包括農資綜合補貼，水稻糧食直補，良種補貼包括水稻、棉花、玉米、小麥、油菜等良種補貼。因補貼項目繁多，很多農戶不知道補的是什么錢，也搞不清哪項是多少錢，少數農戶還因此與村干部產生了不必要的矛盾。

2.實際操作難，行政成本大。糧食補貼發放工作有一套規范的程序，核實農民的實際種糧面積是計算糧食補貼資金的依據。因此，補貼面積要經過“初核、上報、張榜公布、復核、再公布”這樣一個過程。由于村會計水平低，工作量大，多數會計不會用電腦，農戶面積變動表格上報需要打字復印，一年至少有3次發放過程，填報、審核、公示等大量瑣碎的工作，這對基層村來說負擔過重，行政成本較大，每年糧食補貼面積核實的各項表格打印、復印費用、公示的車油等費用，每個村民小組均在200多元左右，興化市中堡鎮僅糧食補貼發放工作村級費用開支就達10萬元之多。

3.種糧補貼工作經費不足。糧食補貼工作涉及面廣、工作量大、操作成本高，需要很多專職或兼職的工作人員，整個過程需要多個部門的審核與協作，無形中增加了部門合作協調的難度，費時、費力、費錢。高昂的行政成本，直接影響到政策的可行性和延續性，特別是村干部、財政所、農經站、農業部門，他們處在糧食補貼工作的第一線，負責面積登記、匯總、公示、發放、協調各種矛盾等工作。糧食補貼工作經費的不足，干部的積極性受到挫傷，一定程度上影響了糧食補貼發放工作的進度和成效。

（二）補貼面積與實際種糧面積不相符

1.糧食補貼面積只占種植面積的76.04%。中堡鎮糧食補貼面積為3.65萬多畝，而實際耕地種植面積為4.15萬多畝，面積相差0.5萬多畝，種植這部分田塊的農戶享受不到國家糧食補貼，農民存有不滿情緒。多出來的種植面積主要是開荒田、自然條件差的折頭田、村機動田（未納入土地二輪承包的土地）、新開墾的土地等。在落實農戶種糧補貼時，一些村只好把補貼面積與實際種植面積按比例打折落實到戶。

2.發放補貼時間提前，使補貼面積與實際種植面積不符。國家要求在上半年的3月份之前將補貼資金及時發放到種糧農民手中，此時農民并不種植水稻，種植面積難以確定，村干部只能主觀臆斷，以計稅面積或二輪承包土地面積代替實際種糧面積，造成了補貼面積與實際種糧面積之間的不符。

（三）糧食補貼資金占農民收入比例小

2014年，中堡鎮農民人均純收入達13582元左右。而全鎮實際得到的國家糧食補貼資金為564萬元，對于受補貼的農民來講，畝均補貼136元，人均收入158元，補貼資金只占農民人均純收入的1.2%。目前，農業生產資料和機械操作成本不斷上漲，種糧補貼資金遠遠不能彌補化肥、農藥等農業生產資料的價格上漲部分。同時，種糧的成本高、收益低。

（四）部分種糧戶實際得不到糧食補貼

1.土地流轉中實際種糧戶未享受補貼。近年來，農村土地流轉工作取得實質性進展，不少土地向種糧大戶集中，糧食補貼是補給土地出租方還是承租方，雙方各執一詞。出租耕地的農民認為自己是耕地的第一承包人，國家的補貼應補貼給出租方；租種耕地者認為自己才是實際種地的糧農，并已向出租方支付了租金，國家的補貼應補給承租方。土地轉入戶與流出的農戶相互爭利，一旦矛盾協調不好就會增加農村社會不安定因素。加上農村土地流轉手續普遍不健全，只是村民間的口頭協議，沒有明確糧食補貼資金的歸屬問題，國家也沒有統一的政策界定，實際是誰擁有耕地承包經營權、誰就享受糧食補貼資金，土地承租方爭不到糧食補貼。如中堡鎮9個種糧大戶（合作社、小農場主），面積均在300畝以上，惠農政策得不到享受，其補貼均由流轉戶所得，不種田的享受各種惠農政策。

2.按人口或田畝平均分攤國家補貼。有些村在落實糧食補貼政策時，為了照顧大部分農民的情緒，沒有按照村民實際種糧的畝數發放補貼資金，而是采取按人口平均攤派的方式發放國家糧食補貼資金，種植戶不能按實際種植面積享受補貼。如中堡鎮中堡村3個責任區的耕地大部分是提水養殖，糧食補貼資金按人口平均分配到戶，不種糧同樣得到糧食補貼。

（五）部分農戶套領冒領國家種糧補貼

企業、公路征用的耕地面積享受糧食補貼。近年來，隨著經濟發展速度的加快，招商引資的力度不斷加大，不少農田已改變了性質。如企業新建廠房、公路征用、農戶宅基地占用的耕地面積逐年增多，這些土地已繳納耕地占用稅和土地出讓金，但上報給國家的補貼面積仍然不變。這些多余的補貼面積，由于人為操縱的機動性大，在實際操作中，或者原承包戶仍然享受國家種糧補貼，或者有些村把這些面積落實到五保戶或關系好的親族好友農戶的名下。更有甚者，報在村干部名下，謊報面積中飽私囊。

三、完善糧食補貼發放政策的建議

（一）精簡合并補貼名稱，簡化設置“農業補貼”

現行的種糧補貼名稱，包括農資綜合面積補貼等7個補貼項目，建議將這些名目繁多的補貼進行簡化合并，統一稱為 “農業補貼”。 在 “農業補貼”下，設“基本補貼”和“專項補貼”。“基本補貼”用于農戶承包田補貼發放；“專項補貼”用于“農資綜合補貼”、“ 水稻糧食直補”和“良種補貼”；“ 良種補貼”包括“水稻良種補貼”、“棉花良種補貼”、“玉米良種補貼”、“小麥良種補貼”、“油菜良種補貼”等，這些補貼“誰種植、誰享受”。 實行一次性補貼，老百姓既看得懂，村干部工作不繁雜，簡便易行、簡單明了，方便基層操作。有利于減少農村基層干部的工作精力，降低補貼面積核實統計和補貼資金發放張榜公布的行政成本；有利于消除在補貼發放過程中相互扯皮“兩張皮”的現象；有利于更好地發揮農業補貼政策效應，達到穩糧安民的目的。

（二）理論指導農村實踐，科學界定補貼面積

十八屆三中全會提出“構建新型農業經營體系，賦予農民更多財產性權利”，其核心就是“三權分離”：尊重原有的集體所有權，劃斷農民的承包權，在此基礎上保護務農者的經營權。2014年11月印發的《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》明確指出：“堅持農村土地集體所有，實現所有權、承包權、經營權三權分置，引導土地經營權有序流轉，堅持家庭經營的基礎性地位，積極培育新型經營主體，發展多種形式的適度規模經營，鞏固和完善農村基本經營制度?！边@對探索新常態下做好糧食補貼發放工作具有指導意義和實踐意義。

具體說來，“基本補貼”面積要進行全面調查、科學界定，補貼面積長期穩定；“基本補貼”面積按土地確權面積或未經確權的二輪承包土地計稅面積（2001年面積）為基數核定，即對擁有土地承包權的農民進行補貼；面積一經核實確定，原則上不得隨便改變，保持補貼面積與國家土地承包期限的政策相一致，確保補貼面積政策的長期穩定，使農民普遍得到實惠，享受到國家的惠農政策。

“專項補貼”面積補貼數據的核實，要根據當年實際種糧情況，一年一核、實行動態管理，面積的核實以“誰種植、誰享受，不種植者、不享受”的原則，按實際糧食種植面積補貼發放到戶，即對在土地流轉過程中擁有土地經營權者進行補貼。這有利于在土地流轉過程中不讓種植者與擁有土地承包權的農民相互爭利，減少補貼資金發放中的矛盾。

（三）及時調整補貼面積，補貼發放區別對待

對過去少數村因怕繳農業稅瞞報的田（也稱村機動田或在農田保護區內未納入二輪承包面積的非承包的農田）、開荒田、折頭田、新開墾增加的土地面積全面進行核查調整，凡是用于種植農作物的，要全部承認計算“專業補貼”面積；

對在經確權面積或未經確權的二輪承包土地計稅面積（2001年面積）上，從事其他農業項目的面積，如從事水產養殖、大棚蔬菜、植樹造林、飼養業用的面積，只給予“基本補貼”，取消“專項補貼”；

對被公路、企業、宅基地征用或劃撥的面積，因這部分耕地已繳納土地出讓金、耕地占用稅，要全部核減“農業補貼”面積。

（四）大力扶持種田大戶，加速土地適度流轉

對種糧大戶在認證的基礎上，按規模大小，加大對他們的扶持力度，解決他們對路橋、溝渠等基礎設施的投入。

對于土地流轉達到一定面積以上的種糧大戶和規模型的小農場主（包括種糧合作社等），國家在財政資金許可的情況下給予享受補貼傾斜的政策，按種植面積多少、規模大小分幾個等級，可在“專項補貼”發放標準的基礎上，再增加一定的補貼標準，讓種糧大戶或小農場業主（包括種糧合作社）享受到國家鼓勵糧食生產的惠農政策；這部分面積在“大穩定，小調整”的原則下，每年可以進行一次核實統計，防止部分種糧大戶或小農場業主（包括種糧合作社）冒領、套領國家照顧的面積補貼資金。

（五）適當提高補貼標準，強化補貼資金監管

要適當提高農業補貼標準，讓農民種植糧食的經濟效益達到或接近種植經濟作物的經濟效益，這樣才能調動農民糧食種植的積極性。同時，將“農業補貼”發放時間調整為每年的7月份，有利于“專項補貼”面積數據核實的準確性。

為了加強糧食種植的宏觀指導，建議國家在糧食種植上實行指導性計劃，確保國家糧食安全，對實際種糧面積進行監管。農業補貼發放實行核實、發放與監督分離的原則，建立完整的補貼審核、發放、監管體系，進一步明確農業、財政、監察部門責任：農業部門核實面積并錄入到農業補貼發放“一折通”網絡系統；財政部門對農業補貼發放面積進行審核，通過“一折通”系統委托銀行直接發放到戶；政府監察機構對農業補貼發放工作全過程跟蹤監督，重點應放在接受農民對農業補貼工作發放的投訴，對違紀違規行為，監察機關要按照有關規定嚴肅處理，真正做到公平、公開、公正，讓農民真正得到實惠，讓種糧戶享受到國家專項補貼，杜絕冒領、套領國家糧食補貼資金而中飽私囊的行為。

（作者單位：江蘇省興化市中堡鎮財政所）

責任編輯：欣聞