機制建設，啟動應急廣播體系運行的鑰匙

王磊

【摘 要】應急廣播的機制是應急廣播體系運行的原理，包括體系內部聯動的行動規范和外部聯動方式等。機制建設是應急廣播體系預案編制、體制創新、法制建設的前提和基礎。本文從境外應急廣播運行機制建立的歷史沿革入手，分析了我國應急廣播體制研究、建立和試驗的迫切性，提出了目前應急廣播機制必須解決的問題。

【關鍵詞】應急廣播 機制建設 鑰匙

【中圖分類號】G222 【文獻標識碼】A

機制，顧名思義是指機器的構造和工作原理。應急廣播作為一套復雜的減災和公共服務系統，如同一架復雜的機器，其運行也有內在規律和原理。將這些規律和原理固化為應急廣播機制，可以說是啟動應急廣播這架復雜機器的鑰匙。基于應急廣播體系這架“機器”運行的緊迫性，應急廣播機制這把“鑰匙”必須抓緊時間配置。

從2008年雨雪冰凍災害、汶川地震之后提出應急廣播概念到建設國家應急廣播體系寫入“十二五”規劃成為國家戰略，經歷了不到兩年的時間。隨著國家應急廣播體系的逐步構建，當年理想的輪廓也越來越清晰，國家應急廣播體系如何運行成為擺在我們面前的重要課題。這架復雜機器要想完成當年理想中設定的目標，除了每一個零件制造完成、相關技術逐步成熟之外，其各個零件之間如何配合、整個機器如何運作成為關鍵。

一、世界其他國家和地區的應急廣播機制建設為我們提供了大量的借鑒

從世界范圍內的應急廣播體系建設實踐來看，都經歷了機制建設先行，以法律保障機制順利運轉，之后逐漸建立相關標準和規范，最后經過多次技術升級實現大范圍服務受眾的過程。

日本《災害對策基本法》（1961年頒布）指定日本廣播放送協會（NHK）為全國防災的公共機構，擔負將公眾氣象廳、中央和地方政府應急信息傳遞給公眾的職責。1985年起日本全國逐步建立緊急警報系統（EWS）并逐步實現了廣播電視全頻道、多語種、全自動緊急播出機制，實現了視覺、聽覺呈現方式標準化和發布行為常態化。

在我國臺灣地區，突發事件預警的廣播電視發布機制建立得也比較早。1976年制定的《廣播電視法》就明確規定：“遇有天然災害、緊急事故時，由政府主管機關通知電臺停止播送，指定轉播特定節目或為其他必要之措施。”同年頒布的《廣播電視法施行細則》則明確了預警信息的來源、播出頻次等。臺灣當局國家通信委員會制定的《天然災害及緊急事故傳播事業時段征用實施要點》規定了發布應急信息的內容、征用流程、征用原則、時限等，至此，臺灣全島突發預警信息發布機制基本建立。此后，國家通信委員會多次征用廣播電視頻道播出應急信息，2009年為應對H1N1禽流感疫情還曾經延長征用時限。

我國大陸地區2008年左右開始應急廣播的研究，研究內容多偏重于特大災害后的媒體應對、廣播特殊作用和應急廣播技術實現方法等，缺少機制建設方面的研究工作和研究成果。由于沒有法規、制度的強有力支撐，國家應急廣播體系運行機制還停留在初始的構想階段，只是在2013年、2014年進行了應急電臺開辦、預警信息發布試驗等少量實踐性的探索。我國的國家應急廣播體系的運行機制特別是應急信息的發布機制尚需著力研究、實踐檢驗和完善以及法律法規保駕護航。

二、應急廣播機制是一個立體化的機制體系

國家應急廣播體系的運行機制涉及多個方面，根據涉及范圍不同，大體可以分為內部機制和外部機制。外部機制主要是指協調國家應急廣播體系和國家應急體系之間關系的機制，包括：國家應急廣播體系和應急信息源單位的聯動機制、國家應急廣播體系和應急指揮部門的聯動機制、國家應急廣播體系和救援力量的聯動機制、國家應急廣播體系和社會力量的聯動機制，等等。內部機制主要是指國家應急廣播體系內部即廣播電視系統內部運行機制，包括應急廣播體系運行過程中行業各主體之間協作機制、信息共享傳送機制、廣播電視網絡應急廣播的運行機制、制作播出機構面向公眾的服務機制，等等。

從功能上可以分為特大災害和突發事件應對機制、預警等應急信息的發布機制、日常防災減災教育機制、應急廣播演練和培訓及自我完善機制、相關管理機制，等等。以上各類機制需要聯動起來才能實現國家應急廣播體系高效運轉。

三、國家應急廣播體系建設需要機制建設先行

國家應急廣播體系建設是我國“十二五”規劃的文化事業重點工程，黨的十七屆六中全會相關決議明確提出要“建立統一聯動、安全可靠的國家應急廣播體系”。體系建設自然包括其中的體制、機制、法制和相關預案，稱為“三制一案”。其中應急廣播機制建設是核心環節，是關鍵因素，其他三方面都有賴于機制建設。應急廣播法制保障的對象就是應急廣播機制順利運行、服務公眾，應急廣播體制需要根據應急廣播運行機制對現有廣播電視體制進行優化和調整，應急廣播預案是對應急廣播機制的具體化和情景化。

《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》將“為全民免費提供基本的廣播電視服務和突發事件應急廣播服務”列入政府公共文化體育服務內容。《國家基本公共文化服務指導標準（2015～2020）》也將“為全民提供突發事件應急廣播服務”列為基本服務項目。這些應急廣播的基本公共文化服務功能都需要科學有效的機制保障去實現。

《國家突發事件應急體系建設規劃（2011～2015）》《國家自然災害救助應急預案（2011年修訂）》分別提出了“建立國家應急廣播體系、提供災情預警預報和減災救災信息的全面立體覆蓋”和“建設國家應急廣播體系，加強與國家突發事件預警信息發布系統有效銜接、擴大預警信息發布覆蓋范圍，提高發布時效”的具體要求。應急廣播體系要想和國家應急體系聯動，切實發揮防災減災、維護社會穩定的作用，首先必須要設計出一套較為科學、可行的應急廣播體系外部聯動機制，經過實際運行進行修整和完善，再細化成預案，上升到法律、法規層面。

從應急廣播體系建設所處的時代來看，我國突發事件監測、處置能力不斷增強。公眾風險溝通需求和全社會風險意識的提高，對應急廣播機制的研究、建立、完善形成“倒逼”。目前，我國政府層面突發事件應對機制基本建立，預警分級制度逐步完善，氣象、海洋、水利等專業部門預警制度和相關實踐逐步開展。一方面，這些預警信息必須高效、快速發布；另一方面，隨著公眾風險意識的增強，對預警信息及時、準確獲取的需求大增，社會關注度提高。這兩方面都“倒逼”作為信息渠道的國家應急廣播體系相關機制特別是信息發布傳播機制需盡快建立完善。

從移動互聯、大數據等技術支撐的信息技術革命的大背景來看，應急廣播體系主要基于廣播電視現有網絡和傳播手段。從根本上說，體系的構想是一件有可能隨著時間流逝、面對大潮沖擊而喪失使用價值的易碎品。在新媒體的挑戰面前，整個廣播電視運行方式都正在且必將發生深刻改變，這種頗具顛覆性的改變也將深刻影響應急廣播體系的運行方式，幾年前的構想必然要在現實中調整。應急廣播機制是應急廣播體系發揮作用的前提，其研究和建立一方面有利于應急廣播體系迅速構建，有利于在應急中發揮廣播電視固有優勢，在新媒體挑戰面前顯示其優勢，先入為主，盡快建立應急廣播的用戶使用習慣。另一方面，應急廣播機制研究和建立的過程是一個廣播電視適應新媒體大潮的機遇，在必然調整廣播電視運行方式時，以應急廣播建設為契機面對應急公共服務這一特定目標進行轉型，也許是廣播電視在新技術大潮沖擊下生存和發展的一條可以探索之路。

從國家應急廣播體系的建設進程及廣播電視行業內部的環境來看，應急廣播機制的運行環境和技術設施已先期啟動建設。通過廣播電視發布突發事件預警等應急信息是黨和國家明確承諾的社會公共服務內容，為實現這一任務而啟動的國家應急廣播體系已經開始建設，相關機制研究和發揮作用迫在眉睫。

2014年底，“國家應急廣播預警適配項目”啟動，與此同時，四川省作為全國應急廣播試點省份，開始率先建設省內應急廣播系統。在此之前，全國多個省、自治區和直轄市結合各自實際，建設了可以發揮應急廣播功能的農村有線廣播等廣播電視設施。這些設施目前發揮作用的方式基本上還停留在單個縣、鄉和村。應急廣播機制的研究、建立，有利于這些應急廣播設施統一聯動，發揮更大作用。

2015年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》。意見明確提出：“實施國家和地方應急廣播工程，完善應急廣播覆蓋網絡，打造基層政務信息發布、政策宣講和災害預警應急指揮平臺。”由此判斷，至少在“十三五”期間（2016年～2020年）全國大部分地區應急廣播工程建設均將展開。應急廣播信息流轉流程、相關標準和規范等在內的國家應急廣播機制設計都亟待研究、建立和完善。

四、機制研究和建設工作的難點

現成案例和經驗可借鑒性不強。美國、日本和我國臺灣地區的應急廣播機制相對成熟，但對我國大陸地區的參照性有限，不能照搬。日本和臺灣突發事件特點與我國大陸不同，如：地域范圍較小，自然災害災種較少，一般多是全區域災害。美國雖然突發事件特點與我國近似，但其運行的機制中，地方政府和廣播電視公司等傳媒機構間關系較為松散，強制力較弱。

應急廣播機制研究和建立起步晚于實踐、受制于技術發展。 我國現行廣播電視體系和機制對緊急情況下應急廣播體系如何運行，特別是自動、快速、分區域播出應急內容的設計缺少，更沒有相關的標準流程。近年來只對應急廣播技術的實現方式進行了研究，但由于整個應急廣播機制沒有確定，相關技術的實現方式無法真正落實，技術創新的方向始終無法準確界定。雖然隨著應急廣播技術的發展，根據單一應急廣播技術零星設計了其運行的相關機制，但是欠缺整體性。

我國應急管理領域對相關機制建設重視程度不夠。隨著我國經濟社會發展，對政府應急管理的要求有明顯精準化、高效化趨勢，逐漸開始重視預警發布效果。過去，我國突發事件預警機制的研究和實踐重視預警信息監測、上報，忽視對公眾發布效果，甚至認為公開等于發布，只關心發布內容，缺乏對預警信息發布呈現方式、時機、策略等的深入研究，對公眾接收效果及其作用機制研究較少。甚至采用早已過時的“槍彈論”思維，將廣播電視等大眾傳媒單純當作發布機器，將公眾當作單純被動接收信息的客體。

涉及多個部門利益，機制設計和建設進度受累于利益博弈。應急廣播機制的建設涉及氣象、地震、水利、海洋等多個應急信息源單位和廣播電視體系之間的聯動，在廣電行業內部涉及行業主管部門、播出機構、傳輸機構三者之間的職責分工和協調聯動，以及中央到基層各層級應急廣播體系的聯動，涉及公眾作為服務對象如何和應急廣播體系互動，涉及中央到地方政府應急管理部門在應急廣播體系中的責任和分工。明確這些分工、責任和聯動方式，必定涉及利益的糾葛和對權利義務的重新調整，也就是說應急廣播機制必須同時被多個利益主體接受才能夠發揮作用，這個過程是一個復雜的博弈過程，時間長、有反復性，導致機制的設計和建設過程曲折。

公眾接收信息的不確定性導致機制的設計和建設難度較大。應急廣播體系的公共服務屬性決定了其作用的對象是廣大公眾，公眾接收信息的效果和其經驗范圍、心理狀態、思維方式、性格特征等主觀方面密切相關，而且個體之間是互相影響的，其思維方式是隨事件發展不斷變化的。而在信息傳播的過程中又不能像應急指揮一樣強制公眾接受傳播的信息。設計和建立的應急廣播機制必須在解決內部運行的高效性之后，解決好外部公眾溝通的服務效果問題，因為這是應急廣播體系建設的根本任務和價值導向。

相關機制強制力沒有法律、法規保障。除《突發事件應對法》《國家突發公共應急事件總體預案》等法規的原則性規定之外，我國現有法律法規缺乏對應急廣播機制的明確細致規定。在沒有明確上位法支持的情況下，相關機制涉及的強制性無法體現，機制強制性較弱，只能通過預案的形式加以確定。

五、應急廣播機制必須解決應急廣播體系建設中的核心問題才可能有效

應急廣播體系機制的研究、設計和建設必須緊密圍繞服務公眾這個目標進行。機制要保障整個體系能在目前可以預見的所有情境中順利運行，應至少解決而且不僅限于解決以下幾類核心問題：

廣播電視行業內各主體在應急廣播體系運行中的責、權、利問題。我國現有的廣播電視體制是中央、省、市、縣四級辦廣播電視，行政層級上對下是業務指導關系，同級又存在行政主管部門（政府機構）、廣播電視播出機構（事業單位）、廣播電視傳輸機構（多為企業）三個主體。這樣一個多層級、多角色、多主體組成的龐大系統在應急時刻要發揮作用，必然存在聯動效率低下的風險。明確各主體的責、權、利，盡可能滿足各主體的訴求，調動各主體的積極性，同時不傷害其核心利益，這是應急廣播機制繞不過的、必須翻越的難關。

應急廣播體系和國家應急體系的聯動方式問題。我國的應急管理體系有較為明顯的政府屬地化特征，但屬地化管理和我國分層級的廣播電視制作播出、指揮調控權之間存在錯位，也就是說屬地政府難以對行政區劃內的所有廣播電視播出進行直接控制。應急廣播體系既不能只在中央層級和國家應急體系相連接，也不能只在最低的縣、鄉級和國家應急體系相連接。需要兩個體系同級之間都建立連接，甚至會出現跨越行政層級的聯動。這樣應急廣播體系中的各個主體就會面臨先后接到對同一個地區進行相同播發和覆蓋的指令，或者面臨同時接到對同一地區進行不同播發和覆蓋的指令，這當中如何判斷、以誰為準，需要機制預先設計并且形成可操作預案。

通暢、高效的信息流轉方式及其制度、技術保障問題。應急廣播體系的核心目的是為公眾提供應急信息服務，信息在整個體系中流轉的機制設計及相關技術的保障問題，是能否有效提供應急信息服務的關鍵。十七屆六中全會對應急廣播提出“統一聯動、安全可靠”的要求，需要突破應急信息流轉之路上“鐵路警察各管一段”的藩籬；從制度設計上要規避“誰都想說了算，誰說了又都不算”的風險；將應急信息監測決策體系、應急響應體系和廣播電視傳輸網真正聯動起來，再制定相關聯動預案或操作規范。

信息綜合分析、發布策略制定的問題。我國各應急信息源部門均具備較強的本領域監測預報突發事件能力和應急指揮能力，但同一地區、同一時間內，不同源頭復雜應急信息的綜合分析需要應急廣播體系來承擔。這方面的分析和發布策略的制定需要以公眾服務為目標，結合廣播電視技術的實現能力進行。機制研究、制定、試運行的過程需要和政府應急管理部門、應急信息源部門共同進行，制定出的分析處理機制和相關策略需要獲得多個部門的共同認可，還要根據不同情況進行改進和調整。

另外，應急廣播體系向公眾提供的服務信息是從專業角度客觀地陳述未來可能發生的危險和災害，但信息內容并不是專門針對受眾需求，其中還帶有較多專業技術性預測和政府公文痕跡。如何在不影響傳播時效的情況下，恰當地對服務信息進行優化使之傳播效果更佳是應急廣播目前重要的任務。

和公眾互動的問題。應急廣播體系的服務對象即公眾不是被動的接收客體，其對服務的反饋、對信息的二次傳播都是應急廣播信息服務功能的延續和進一步調整的依據。廣播電視媒體雖然是單向傳播，但是隨著廣播電視技術的發展已經有了和受眾互動的手段，并初步具備了短時間內做出調整的能力。隨著移動互聯技術的發展，公眾也已經成為應急信息的發布者，對公眾反饋的分析可以為應急廣播策略調整等提供支持。建立應急廣播體系和受眾互動的機制十分重要，這部分機制應該緊跟技術發展，盡可能豐富應急信息內容。

綜上所述，有效的應急廣播機制要解決應急廣播的核心問題，需要經過科學的研究和精心的設計，更重要的是要在實踐中試驗和不斷修正，將機制細化成行為規范和預案，健全法律法規保障機制運行。應急廣播的機制建設迫在眉睫，在應急廣播體系投入運行之前，相關的機制要盡可能健全、明確，否則應急廣播就只能停留于概念上。

（作者單位：中央人民廣播電臺應急廣播中心）

（本文編輯：莫玉玲）

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