地方人民政協參與社會治理的理由和優勢

張明哲

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱“《決定》”）要求通過改革創新，實現從社會管理向社會治理的轉變。我國正處于經濟轉軌、社會轉型的關鍵時期，各種利益訴求不斷、各種社會矛盾凸顯，因而社會治理已上升至國家戰略層面。人民政協作為開展政治協商、民主監督和參政議政的政治組織，理應在社會治理中發揮應有作用，為社會治理做出貢獻。

一、社會治理的涵義、內容和

主體的廣泛性

1社會治理的涵義和內容。1995年全球治理委員會發表的題為《我們的全球伙伴關系》的調研報告指出：“治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。這既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或認為符合其利益的非正式的制度安排。”根據這一涵義可以看出，治理應包括四個特征：治理不是一整套規則，也不是一種活動，而是一個過程;治理過程的基礎不是控制，而是協調;治理既涉及公共部門，也包括私人部門;治理不是一種正式的制度，而是持續的互動。

在我國，社會治理是指在執政黨的領導下，由政府組織主導，吸納社會組織等多方面治理主體參與，對社會公共事務進行治理，是以實現和維護群眾權利為核心，發揮多元治理主體的作用，針對國家治理中的社會問題，完善社會福利、保障改善民生，化解社會矛盾、促進社會公平，推動社會有序和諧發展的過程。社會治理的目的就是通過分析、判斷社會管理過程中的權力分配格局，創新和發展社會治理體系和治理方式，以形成可持續且協調的社會發展模式。

社會治理包含三個方面的內容，一是對政府自身的改良，改良也就意味著治理并不是要改變根本的體制架構，而是針對中觀或微觀領域開展的如改革機構、優化決策過程、優化辦事流程等。二是對政府與社會關系的改良，這一改良的目的就是要通過加強政府與社會之間的合作意識，表明在治理社會事務的過程中，政府并不是唯一責任人，民間團體或社會組織也可以成為治理的主體之一。三是對社會自治的加強，由于政府與社會關系的改良，社會的責任和義務得到強化，相應的社會自治能力也會隨之提高，從而構建起一個健全、和諧的社會有機體。

2社會治理主體的廣泛性。治理是一個循序漸進的過程，在治理過程中，重要的并不在于控制，而在于調整與協調，這些調整與協調會牽涉到多個部門、多個領域，包括公共的與私人的，這些公共部門與私人部門通過持續的互動最終實現治理。

政府治理、公共治理、社會治理和地方治理，都是整個治理思想和多層治理結構中重要的、不可或缺的組成部分，它們都是治理理論在不同范圍內的應用，只是范圍和層級不同，但都擁有治理理論的四個方面的共同特點。一是主張建立多中心治理模式，強調治理主體多元化，倡導社會各方的共同參與;二是主張由國家或政府單一負責改變為國家或政府與社會合作的方式，突破了將政府作為社會管理唯一主體的固有觀念;三是主張實現管理過程的上下互動，強調管理對象的全面參與;四是主張改進政府的控制和引導方式，強調多樣化管理方法和技術。

《決定》指出，加強我國的社會治理要“堅持系統治理，加強黨委領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動。堅持依法治理，加強法治保障，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾。堅持綜合治理，強化道德約束，規范社會行為，調節利益關系，協調社會關系，解決社會問題。堅持源頭治理，標本兼治、重在治本，以網格化管理、社會化服務為方向，健全基層綜合服務管理平臺，及時反映和協調人民群眾各方面各層次利益訴求。”隨著我國不斷進入改革關鍵期和攻堅期，強調并重視社會治理主體的廣泛性將會大大提高我國社會治理的成效，營造出和諧、互動、積極的良好社會氛圍。

二、人民政協的性質及地方人民

政協參與社會治理的實踐

概括地說，人民政協的性質應該包括三個方面的內容：一是人民政協是我國人民愛國統一戰線的組織，統一戰線是人民政協存在和發展的基礎和前提，離開了統一戰線就無法談及人民政協。二是人民政協是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構，共產黨領導的多黨合作和政治協商是人民政協存在和發展的基本原則，它既不是單一的黨派組織，也不是國家權力機關，而是中國共產黨同各民主黨派合作進行政治協商和民主監督的政治組織。三是人民政協是我國政治生活中發揚社會主義民主的重要形式。發揚民主是新時期人民政協性質的本質體現，是人民政協加強中國共產黨與各民主黨派和廣大人民群眾聯系的紐帶。

地方人民政協作為地方現代化建設和各項事業發展的推動力量，它同樣是我國人民愛國統一戰線的地方級組織，是地方上中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構，是我國地方政治生活中發揚社會民主的重要形式，在構建地方社會主義和諧社會、加快推進全面建成小康社會進程中具有特殊的重要作用。

近年來，地方人民政協積極參與社會治理。如2014年1月，北京市部分政協委員提出政府對社會組織的行政干預過大，政府購買公共服務的力度不夠，缺乏整體的規劃，致使社會組織難以對所需人才和資金做出有效的規劃和儲備等問題。重慶市政協在2013年11月，組織市政協委員視察了重慶市的社會治理工作，重點關注對特殊人群的管理和服務。委員們在視察中了解到目前當地街道社區和政法機關對特殊人群的管理和服務的現狀，并對改善管理與服務提出了許多中肯的意見和建議。廈門市政協于2014年7月圍繞“推進社會治理體系和治理能力現代化”進行了深入交流和探討。湖南省常德市政協圍繞“農業產業化”“十二五”規劃等一系列課題開展調研，為市委、市政府建言獻策，通過反映社情民意，促使一批諸如優化經濟環境、公共衛生體系建設、城區失地農民安置等事關老百姓切身利益的問題得以迅速解決。

三、地方人民政協參與社會治理

的優勢和獨特作用

1地方人民政協參與社會治理的優勢。一是人民政協具有凝心聚力的性質優勢。人民政協是中國共產黨領導的各黨派、各團體、各民族、各階層和各界人士緊密團結的政治組織，是多黨合作和政治協商的重要機構，是黨和政府團結一切愛國力量、密切與人民群眾聯系的重要橋梁，是發揚社會主義民主政治的重要途徑，也是凝心聚力實現中華民族偉大復興的重要形式。正是有了人民政協的存在，我國最廣泛的聯盟才能得以發展，一切政黨、民族和階層等統一戰線成員才能被匯集到社會建設和治理中來，才能使全體人民的思想都統一到堅持中國特色社會主義理論體系、堅持走中國特色社會主義道路上來，才能將廣大人民群眾的智慧和實踐匯聚成發展中國特色社會主義事業、全面建成小康社會的強大合力，進而為實現中華民族偉大復興的中國夢和社會主義現代化不斷增加新力量，注入新活力，為實現社會治理追求的社會和諧有序目標提供政治保障。

二是人民政協具有界別組織的結構優勢。在參與社會治理的過程中，人民政協由界別組成的組織特色表明了它在社會治理實踐中具有重要優勢。首先，人民政協由界別組成符合現代社會多元化的特點。在新的歷史條件下，新的社會階層和社會團體不斷涌現，社會矛盾日益復雜，階層分布越來越細化，而人民政協由界別構成，有利于吸收社會各界人士參與社會治理，及時化解社會隔閡，有效協調社會各方面關系。其次，人民政協組織中各界別都吸納了來自不同行業和領域的委員，這些委員具備對現代化建設的復雜性的認知能力，能夠在社會治理過程中提供智力與知識支持，為政府主導下的社會治理活動建言獻策，幫助政府解決社會治理中出現的種種難題。最后，人民政協組織中各界別委員一方面具有較好的代表性，有利于擴大團結面，增強包容性，真實地反映出社會各界的利益表達;另一方面在監督政府開展社會治理活動中具有一定的客觀性和權威性，容易引起社會各界的認同，有利于增強社會治理成效。

三是人民政協具有民主協商的功能優勢。首先，在人民政協組織內部，所有黨派及其成員都可以成為參與者，并憑借各自黨派的名義參與討論、協商和調研。各民主黨派和無黨派人士通過人民政協這一組織機構開展合作交流、充分發表意見、進行協商討論，以支持和推進社會治理過程中的科學決策、民主決策和依法決策。其次，人民政協具有廣泛的代表性和強大的包容性。各黨派、無黨派人士、各團體、各民族和社會各界代表都能夠平等地參與政治協商、民主監督和參政議政活動，這種包容性體現了人民政協在推進社會主義民主協商過程中的主體優勢，也在一定程度上為社會治理提供了主體保障。再次，發展民主協商具有明顯的制度優勢。利用政協組織推進民主協商，既有憲法這一國家根本大法的保障，又有一系列規章制度的規范，而且人民政協擁有的有關民主協商的制度還將在實踐中不斷獲得豐富和發展，為加強和創新社會治理奠定基礎。最后，人民政協不僅具有民主的功能，還具有團結的功能，民主和團結作為人民政協工作的兩大主題是相輔相成的，充分發揮人民政協的作用有利于形成一個和諧的文化環境，從而為擴大公民有序政治參與創造條件，推動民主協商向規范化、程序化和理性化的方向發展。

四是人民政協具有聯系廣泛的渠道優勢。首先，人民政協超脫的地位優勢，有利于各界群眾敢于講真話、敢于講實話，為傾聽不同意見和不同聲音營造出良好的民主氛圍，以加強溝通協調、集思廣益、凝聚共識，獲取“原生態”的民情民意。其次，地方人民政協聯系廣泛的渠道優勢，有利于反映和掌握來自各階層、各領域、各行業的意見和建議，真正暢通下情上達的渠道，為社會治理中的各項決策奠定廣泛和真實的民意基礎，從而提高決策的科學性，減少或避免損害群眾利益事件的發生。最后，地方人民政協聯系廣泛的渠道優勢，有利于黨和政府把社會治理中的相關決策及時、準確、高效地傳遞給各界群眾，較好地完成上情下達的工作，使各項方針政策能夠得到全面、完整和高質量的貫徹落實。

2地方人民政協參與社會治理的獨特作用。一是有利于推進政府主導的社會治理決策的民主化和科學化。社會治理決策是以政府為主體的公共行政機關經由政治過程所選擇和制定的為解決公共問題、達成公共目標、以實現社會公共利益的方案。人民政協是我國民主政治體系的一個組成部分，是我國獨特的民主政治組織和民主形式。

二是能夠傳遞民眾呼聲，有助于化解社會矛盾。首先，政協屬于“四套班子”之一，政治地位高，是我國上層建筑的重要組成部分。其次，政協定期舉行各種協商會議，不定期地開展視察、調研、座談、考察等活動，為參政議政提供了制度化保證和組織化的政治參與渠道。再次，人民政協具有很好的包容性，政協委員來自不同界別、階層和行業，是各方面的代表人士，能夠提出真知灼見，擔負起有效表達其所聯系的群體利益的責任。

三是助推政府主導的社會治理格局更加完善。人民政協的政治地位大致體現在以下幾個方面：在組織結構上，從中央、省市到區縣，都設有與黨委系統、政府系統、人大系統平行的政協系統，并稱為“四套班子”。在行政級別上，政協是與黨委、人大、政府平級的機關，配備領導干部的行政級別一般相同，政協機關的干部為國家公務員，辦公所需費用由國家財政支付。在會議的舉行上，政協每年的全體會議與人大全體會議幾乎同時召開，合稱“兩會”，同樣討論國家和地方政治經濟生活中的重大問題。在工作內容上，政協參加單位和政協委員對政府提出提案受到相關部門的重視，政協組織的視察、調研、座談等工作，受到政府部門的關注和接待，并可以及時匯報相關工作及情況。

四是助推社會和諧。一方面人民政協的性質使其可以把一切能夠聯合的階層、人員都團結起來。在新形勢下，社團行業組織、非政府組織、社會基層自治組織、不同階層的利益群體等，對建設和諧穩定社會的作用越發明顯。另一方面可以密切委員與基層群眾間的聯系。政協通過積極適應基層社會組織形式和社會結構的新變化，向基層提供服務，融入社區和鄉村，把政協委員履行職責的活動層面觸及到社區和鄉村。

作者單位：天津師范大學、中國人民政治協商會議天津市委員會

責任編輯：張 偉