我國社會保障基金監管的不足與對策

徐雪麗 張德紅

[摘 要]社會保障基金是確保社會保障體系安全運行的重要保障，也是構成整個金融系統和宏觀經濟穩定運行的物質基礎。為了保障社會保障基金作用的有效發揮，就必須加強和完善社保基金的監管體系，促進社保基金的監管體制順利運轉。我國社會保障基金監管存在諸多問題，比如，立法層次不高、法律體系不健全，基金管理信息不透明、不對稱等。以上問題的存在嚴重影響了社會保障體制的有效運轉，同時對于社會安定也構成了潛在威脅。通過對社會保障基金監管體系存在的問題進行挖掘，追本溯源，在此基礎上結合我國國情對我國社保基金監管體系的完善提出針對性、可行性的對策和建議，使社保基金能夠真正發揮固本強國的作用。

[關鍵詞]社會保障管理；社會保障基金監管；問題；對策

[中圖分類號]C913 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2015）05 — 0097 — 02

近年來，我國社保基金規模以較高的速度逐年增長。其中養老、醫療、失業、工傷、生育五項社會保險基金收入每年遞增在20%以上，累計結余從1998年的 791. 3億元增加到 2006年的 8006億元。〔1〕社會保障基金規模如此龐大，在整個運行的過程當中，眾多的環節和步驟就不可避免的充斥著各種風險和漏洞。針對當前違規使用社保基金案的頻頻曝光也驗證了中國當前社保基金監管形勢不太樂觀的事實，社保基金監管存在著眾多問題，嚴重影響了社保基金作用的發揮。因此完善社保基金的監管體系，加強對基金的使用、運營等的監管，以最大限度的避免基金運營風險等顯得至關重要。

一、 我國社會保障基金監管體系存在的問題

（一）立法層次不高，法律體系不健全

在社保基金監管方面，我國雖然出臺了不少規范性文件，但是細細診斷就會發現在眾多的規范性文件當中沒有一部是由人大通過的關于社會保障基金監管的正式法律，都是一些行政法規、部門規章等地方性、部門性法規、規章。立法層次低帶來的直接后果就是權威性不夠，很多社保基金管理部門視法規、規章不顧，依然我行我素、違規操作。看似全面繁多的規范性文件卻并沒有對這些社保基金管理部門造成強制性、權威性的壓力。同時各種部門行政規范性文件泛濫，使得社會保障監管法律顯得零散與混亂，社保基金監管部門的執法力度受到制約和障礙，導致基金監管工作的不到位。

（二）基金管理信息不透明、不對稱

基金管理信息披露制度不健全，沒有對相關基金管理部門造成實質性壓力，迫使他們對外及時、準確、全面的發布基金管理信息，最終導致基金管理信息不透明、不對稱，基金管理部門可以隨意對外隱瞞重要的管理信息。這樣就會造成相關監管部門不能及時、有效地對其進行監管，發覺不了基金管理部門的內部暗箱操作現象。同時作為社會主體的社會公眾也不能及時準確的獲取社會保障基金管理的相關信息，不能對其有效約束。當然造成目前這種信息不透明，不對稱的結果除了社保基金管理部門本身的刻意封閉運作外，公眾監督意識的缺失也是一個重要原因，公眾沒有積極主動的要求參與到基金監管的工作中去。作為社會監管的一大主體——公眾監管的缺位，進一步加大了各種違規使用社保基金現象的發生。僅 1996 年國家審計署對企業職工養老、失業保險兩金專項審計中，就查出違紀金額達90多億元，其中擠占、挪用近 60 億元。〔2〕

（三）基金各管理主體不明確、不獨立

十四屆三中全會提出：建立社保經辦機構作為社會保險基金運營機構，與勞動和社會保障行政部門管理職能分開。但實際上這只是行政體系內部的分開，不是市場經濟意義上的分開。〔3〕在現實生活中，無論是社保基金的運營還是社保部門的管理職能，都與地方政府密切相關，因為無論是社保經辦機構還是社會保障部門都以政府為依托，并且其各自的職能責任在實際運營的過程中并沒有界定清晰，最終的結果就是政府集社保職能于一身。角色模糊不清，效率低下，缺乏一個獨立、明確的管理主體。

（四）社保基金監管過分依賴行政監管

與其他國家主要依靠立法來監管社保基金形成鮮明對比的是我國主要采取的是行政手段來對社保基金進行監管。這種制度上的設計，無論是在權威性、穩定性，還是在實施的效果層面，都存在明顯不足，〔4〕政府本身所具有的有限理性、經濟人屬性等弊端，使得政府在行政管理過程中不可避免的會存在政府失靈的現象。社保基金監管如果過分依賴于行政監管就會必然帶來高風險、不穩定、低效率。另外，還應該看到的是，在對社保基金監管的過程中一旦過分的依賴于行政監管，除了政府失靈所帶來的弊端，還會導致缺乏其他主體與行政權力進行抗衡的情況的發生，這樣行政權力就會極易發生異化，一系列行政部門違規操作社保基金的案件就會不斷發生。

（五）社保基金監管力量薄弱

勞動和社會保障部自設立監督司以來，人員長期處于缺編狀態。目前我國每年五項社保基金的收支規模超過2萬億元，而部分地區社保基金監管的力量比較薄弱。〔5〕很多地區的社保基金監管力量和工作的實際需要遠遠不相匹配，人員數量已經完全不能滿足當前快速發展的社保基金監管的運行。除了普通工作人員數量上的不足，社保基金力量薄弱還體現在相應的社保基金監管專業人員的缺乏。目前社保基金監管機構還普遍存在人員業務素質低，工作責任心不強的狀況，這就使得本來監管力量就薄弱的現狀更加雪上加霜，監管效率進一步降低。這就需要有關部門對相關人員進行專業培訓的同時注重引進高質量專業人才。改革組織結構，使人員達到最優配置。

一、 完善我國社會保障基金監管體系的對策

（一）完善社保基金監管法律法規體系

進行法制建設，構建健全的法制體系，在加強社會保障基金監管方面依然發揮重要作用。當前西方很多國家都通過了關于社會保障基金監管方面的立法，將社保基金的監管工作予以規范化、法制化。因此我國當務之急也是要完善社保基金監管法律法規體系，提高立法層次，制定一部較高法律層級的行政法規或法律。加大執法力度，做到有法可依，有法必依，明確界定社保基金的性質、投資運營等問題。借鑒國外經驗，對違法者加大懲處力度，對不正當使用社保基金的行為人，依法追究責任

（二）充實社會監督制度，拓寬監督渠道

上文已經提到社保基金監管如果過分依賴于行政監管就會必然帶來高風險、不穩定、低效率。在政府失靈和缺乏其他主體與行政權力進行抗衡的情況的下，行政部門違規操作社保基金的案件就會不斷發生。目前很多西方國家對社保基金的監管渠道都進行了拓寬，不僅僅依賴于單個或者幾個主體。為了克服弊端，我國也可以借鑒國外的經驗，拓寬監督渠道。具體做法如下，提高公眾的參與熱情，鼓勵公眾發揮自身的監督權，讓公眾承擔起監管社保基金的責任。另外，可以建立一個社保基金監管委員會，最重要的是保證其獨立性和有效性。最后需要充分發揮新聞媒體、網絡等渠道的作用，加強社會監督。

（三）完善基金管理信息披露制度

不完善的基金管理信息披露制度加大了違規使用社保基金情況的發生，要想減少違規事件的發生就要避免暗箱操作，完善基金管理信息披露制度，加大社保基金運營、管理信息的透明化、全面化。筆者認為將基金管理信息披露制度予以法制化、強制化，使其具備權威性，是一個值得考慮的措施。在相關法律中要對基金管理信息披露制度的相關要求予以明確化、具體化、可操作化，使所有管理部門有法可依，一旦發現相關部門刻意隱瞞準確信息，就要追究其法律責任。在整個法律規定中最重要的是要具有可操作性，具體性、明確性、避免基金管理部門鉆法律的空子，比如在相關法律中要明確規定，在社保基金財務會計報告和管理報告中，必須提供注冊精算師的精算報告和意見書。〔6〕

（四）建立專業、獨立的社保基金監管機構

在西方國家，一般都建立專門的、專業的社保基金監管機構，如英國的職業養老保險委員會等。建立專門的基金監管機構能夠為社會保障基金的監管工作帶來很多的積極影響：可以提高專業化水平，責任明確，職責清晰，避免了相互推諉扯皮現象的發生，提高了整個監管工作的效率；作為一個專業化的組織，專司其職、責任明確可以提高工作人員的工作積極性和主動性；建立專門的基金監管機構減少了其他監管人力物力的投入，明確監管主體等。當前在我國可以考慮使勞動和社會保障部變成一個單純負責政策制定、行政管理以及監督政策實施的國家機構。〔7〕監管職能移交給另一個獨立的監管機構，社會保障基金進行全面的、專業化的監管。

（五）增強社保基金監管力量

鑒于目前我國社保力量遠遠不能滿足社保基金監管工作，我國需要著重增強監管力量，具體做法可以借鑒如下：首先，對現在任的在職人員進行關于社保基金監管方面的培訓，令其掌握相關的專業知識，提高專業化水平、能力；其次，聘用專業人才進入監管機構，提高準入條件，優先錄用社保管理專業的人員，提高整個監管隊伍的專業水平；最后，注重對人員的職業素養進行培訓，提高其為人民服務的意識和責任感，在不增加財政開支的前提下，對其他龐雜、臃腫機構進行精簡，將多余編制更多的分配給基金監管機構。社保基金監管力量是促進監管工作順利運轉的硬性指標，是監管工作取得成效的重要保障。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕巴曙松，譚迎慶，丁波.社保基金監管的現狀、問題與建議〔J〕.當代經濟科學，2007，（05）：75-78.

〔2〕王博.中國社會保障基金監管中的問題及對策〔J〕.廣西民族大學學報，2007，（06）：79-81.

〔3〕陸解芬.論我國社會保障基金監管體系的構建〔J〕.寧夏社會科學，2007，（06）：51-53.

〔4〕馮果，李安安.濫用與規制：我國社保基金的監管缺失及其補救〔J〕.當代法學，2007，（04）：26-29.

〔5〕曹春.略論社保基金監管存在的問題與對策〔J〕.政策研究，2010，（04）：30-31.

〔6〕趙麗華.完善我國社會保險基金監管體系的對策研究〔J〕.上海金融，2008，（11）：56-57.

〔7〕梁丹.強化社會保障基金監管再思考〔J〕.中國金融，2008，（01）：74.〔責任編輯：陳玉榮〕