職責、關系與權力：關于黨的紀檢工作的思考

黃曉輝 陳武

摘 要：黨的紀檢工作擔負著“監督”和“協助”雙重職責，由此決定了黨的紀檢工作“雙重領導”體制。在“雙重領導”下，上下級紀委是領導與被領導關系；同級黨委與紀委既是被監督與監督關系，又是領導與協助關系；上級紀委與下級黨委為指導與被指導關系。在“雙重領導”下，應以方便紀檢工作職責落實為原則、以各自所負有的職責范圍為邊界、以人事財權為重點劃分上級紀委與同級黨委在紀檢工作中的領導權；以黨委的全面領導、主體責任和紀委的協助、監督責任為原則劃分同級黨委與紀委在黨風廉政建設和反腐敗工作中的職權；同時，紀委作為黨內監督專門機關，還應該擁有了解情況、工作檢查、專題調查、受理申訴、查處案件和工作保障等必要的權力。

關鍵詞：紀檢工作；雙重領導；職責；關系；權力

中圖分類號：D262.6 文獻標識碼：A 文章編號：1674-9170（2015）05-0058-08

黨的紀律檢查委員會（嚴格地說，這里談的是黨的地方各級紀律檢查委員會），作為黨內監督專門機關，自黨的十二大以來，其工作一直在“雙重領導”體制下進行，即“黨的地方各級紀律檢查委員會在同級黨的委員會和上級紀律檢查委員會的雙重領導下進行工作”①。“雙重領導”下的各方關系，主要涉及三個方面，即上下級紀委之間的關系、同級黨委與紀委之間的關系、上級紀委與下級黨委之間的關系。“雙重領導”下的權力分配，主要涉及兩大類別，即上級紀委與同級黨委之間的領導權劃分、同級黨委與同級紀委之間的職權劃分。完善“雙重領導”體制，關鍵要厘清這三個方面的關系，配好這兩大類別的權力。關系由工作產生，權力與職責相聯。職責、關系、權力是在工作中形成的既相互聯系又相互區別的統一體。因此，為了厘清這三個方面的關系，配好這兩大類別的權力，首先必須明確黨的紀檢工作的主要職責。

一、明確黨的紀檢工作的主要職責

《中國共產黨章程》（指現行黨章，以下沒有特別說明的，均指現行黨章）第44條明確規定：“黨的各級紀律檢查委員會的主要任務是：維護黨的章程和其他黨內法規，檢查黨的路線、方針、政策和決議的執行情況，協助黨的委員會加強黨風建設和組織協調反腐敗工作。”[1]234《中國共產黨黨內監督條例（試行）》第3條規定：“黨內監督的重點對象是黨的各級領導機關和領導干部，特別是各級領導班子主要負責人。”[2]黨的十八屆三中全會《決定》第36條強調，“落實黨風廉政建設責任制，黨委負主體責任，紀委負監督責任。”“各級紀委要履行協助黨委加強黨風建設和組織協調反腐敗工作，加強對同級黨委特別是常委會成員的監督，更好發揮黨內監督專門機關作用。”[3]中共中央紀委頒布的《關于紀委協助黨委組織協調反腐敗工作的規定（試行）》第2條指出：“紀委協助黨委組織協調反腐敗工作，是指紀委在同級黨委的領導下，按照同級黨委和上級紀委的總體部署和要求，協助同級黨委研究、部署、協調、督促檢查反腐敗各項工作。”[4]根據上述黨內法規的規定，紀委的主要任務或工作職責可以歸納為兩個方面：一是履行監督職責，“維護黨的章程和其他黨內法規，檢查黨的路線、方針、政策和決議的執行情況”，其要點是執紀、檢查（狹義的監督）、問責，①重點是“加強對同級黨委特別是常委會成員的監督”；二是履行協助職責，即“協助黨委加強黨風建設和組織協調反腐敗工作”，其要點是提出工作建議、協助組織協調和督促檢查，②當好參謀和助手。

在紀檢工作的上述兩方面職責中，監督職責是主職責、原職責，協助職責的某些內容本身就包含在監督職責中，某些內容是隨著形勢發展在強調黨委對黨風廉政建設負主責的情況下對紀委工作的新要求。從1927年黨的五大正式成立黨內監督專門機關監察委員會（紀委的前身）至1979年改革開放前，紀委的主要任務或工作職責一直定位于“監督”。最早提到“協助”的是1979年1月在“文革”后新成立的中央紀委第一次全體會議上。該會議通過的《中共中央紀律檢查委員會第一次全體會議通告》指出：遵照黨中央的規定，黨的紀律檢查委員會的根本任務是，維護黨規黨法，保護黨員的權利，發揮黨員的革命熱情和工作積極性，同一切違反黨紀、破壞黨的優良傳統的不良傾向作斗爭，協助各級黨委切實搞好黨風。[5]后來，在黨的十二大章程中，把“協助黨的委員會整頓黨風”作為紀委的一項重要任務明確了下來（第44條）。黨的十四大章程改提“協助黨的委員會加強黨風建設”（第44條），黨的十六大章程，又進一步加上了“組織協調反腐敗工作”的內容（第44條），[1]113，138，183從而形成了現行黨章的提法。其實，紀委的監督職責本身就包括了對黨風不正和腐敗現象的糾正和查處，因此，當黨把加強黨風建設和反腐敗工作提上議事日程后，紀委協助黨委搞好該項工作本來就是應該的，就是份內工作。之所以要在黨章上特別規定黨委領導、紀委協助，是說明這項工作的重要性和目前形勢的嚴峻性，不能僅僅停留于紀委的執紀、檢查（監督）、問責上，而應該全面抓好，從源頭抓起，齊抓共管，黨委應該全面領導，親自負責。正是在這樣的背景下，紀委的“協助職責”提上了議事日程。從紀委協助黨委加強黨風建設和組織協調反腐敗工作來講，紀委的“監督職責”不變，并自然包括了對黨委執行黨風建設和反腐敗工作情況的監督，①但擴大了紀委工作的內容，即除了監督之外，還要研究黨風建設和反腐敗工作，當好黨委的參謀和助手，為黨風建設和反腐敗工作提出建議，并協助黨委組織協調、督促檢查這項工作。②但是，在實際工作中，由于各種原因，“一些地方和單位的紀委大包大攬、職能泛化、聚力不足的現象比較嚴重，極大地影響了監督效果”[6]；一些單位，甚至忘記或放棄了監督職責，處于被動的協助地位，所以，黨的十八屆三中全會《決定》特別強調：“落實黨風廉政建設責任制，黨委負主體責任，紀委負監督責任，加強對同級黨委特別是常委會成員的監督，更好發揮黨內監督專門機關作用。”

所以，筆者認為，紀委履行“協助職責”，不能忘記了“監督職責”。應該強調，紀委作為黨內監督專門機關，監督是主業，是主責，各級紀委的日常工作首先應該聚焦于執紀、檢查（監督）、問責。從各級紀委工作的總體來講是監督，這是不能忘記的；就黨風廉政建設和反腐敗工作來講，是既監督又協助。黨風廉政建設和反腐敗工作是各級黨委必須抓好的主要工作之一。在這項工作上，黨委負主體責任，紀委負監督責任，紀委必須監督黨委抓好這項工作，同時也有責任協助黨委抓好這項工作。

最后，還有必要說明一下，在紀委的主要任務或職責中，長期以來，其監督對象主要是黨員個人，有時候也包括了下級組織，但沒有規定對同級黨組織的監督職責或職權。③所以，在以往的工作中，黨的紀檢工作主要是在同級黨委的領導下進行。④直到1982年黨的十二大，在黨的十二大報告中才明確提到，黨的各級紀委“對中央以下的同級黨委及其成員實行黨章規定范圍內的監督，對中央委員會成員違犯黨紀的行為可以向中央委員會檢舉”[7]，并在大會通過的黨章中規定：中央和地方各級紀委“檢查和處理黨的組織和黨員違反黨章黨紀和國家法律法令的比較重要和復雜的案件”（第44條）。也正是在黨的十二大通過的黨章中，開始增加了紀委的“協助職責”，并明確規定黨的紀檢工作實行“雙重領導”體制。從黨的十二大提到的紀檢工作的這兩項任務來看，如果要對同級黨委開展監督，就必須實行垂直領導，或紀委只對黨的代表大會負責；但是，紀委又要履行“協助職責”，這又要求紀委同時要接受同級黨委的領導，不能完全改變原來的同級黨委領導的體制。從某種意義上說，這正是黨的十二大提出黨的紀檢工作實行“雙重領導”體制的主要原因。所以，我們有理由認為，正是黨的紀檢工作的“雙重職責”決定了黨的紀檢工作的“雙重領導”體制。這是我們厘清“雙重領導”下各方關系和配好“雙重領導”下的各方權力的關鍵因素，即厘清關系、配好權力，必須著眼于紀檢工作的“雙重職責”，以有利于“雙重職責”的落實為原則和導向。職責決定關系，關系產生權力，權力為職責服務。這是職責、關系、權力統一體形成和運行的基本規律。

二、厘清“雙重領導”下的三方關系

根據“職責決定關系”的原理，上述紀檢工作的“雙重職責”，客觀上決定了黨的紀檢工作的如下關系：上下級紀委之間的領導與被領導關系、同級黨委與紀委之間的被監督與監督關系和領導與協助關系、上級紀委與下級黨委之間的指導與被指導關系。

第一，上下級紀委之間的領導與被領導關系。這是由于紀委履行“監督職責”的需要決定的。在“雙重領導”體制中，之所以提出并強調上級紀委的領導，其目的就在于有利于紀委履行“監督職責”，可以超越同級黨委，實現對同級黨委的監督。根據權力的本性，不受監督制約的權力必然走向腐敗，而要實現對權力行使者的監督，監督者不能受制于被監督者。從古至今，上至國家、政黨，下至行會、社團，無不如此。因此，任何組織在其內部機構中，一般都設立有相對獨立的監督機關或者配備有相對獨立的監督人員，以監督制約權力的運行，維護組織紀律。為了保證監督的權威有效，這種機關或人員一般實行垂直領導，或者直接對最高領導機關或最高領導人負責。對于這一基本原理的認識，我們黨雖然經歷了一個過程，但如上所述，自黨的十二大以來，也已經逐漸明確，紀檢工作的重點已逐漸轉到了對同級黨委的監督上，“對黨員領導干部行使權力進行監督”，黨的十八屆三中全會《決定》再次對此進行明確強調。遵循權力運行規律，紀委必須監督黨委，而要有效監督黨委，紀委不能受制于黨委，紀委系統必須垂直領導。這就決定了上下級紀委之間的領導與被領導關系。這是紀檢工作的第一層關系，也是最重要的關系。

第二，同級黨委與同級紀委之間具有雙重關系，即被監督與監督關系和領導與協助關系。這是由于紀委工作的“雙重職責”決定的。就“監督職責”來講，如上所述，其重點是監督同級黨委特別是常委會成員，從而形成了同級紀委與同級黨委之間的監督與被監督關系。就“協助職責”來講，紀委要協助黨委加強黨風建設和組織協調反腐敗工作，當好黨委的參謀和助手，自然要接受同級黨委領導。但是，這種領導不是上下級之間的，也不是系統內部的領導機關與其職能部門之間的領導與被領導關系。紀委由黨的代表大會選舉產生，不是黨委的下級，也不是黨委內部的職能部門，而是履行對包括同級黨委在內的黨組織和黨員個人監督的黨內監督專門機關，因此，黨委對紀委的領導不是全面領導，僅是專項工作的領導。黨委不能分配紀委做該專項工作以外的工作，即黨委對紀委的領導不能超越“加強黨風建設和反腐敗工作”的范疇。①因此，同級黨委與紀委的關系，不是一般意義上的領導與被領導關系，而是特定工作范圍內的領導與協助關系，即在黨風廉政建設和反腐敗工作中的領導與協助關系。

第三，上級紀委與下級黨委之間的指導與被指導關系。這是由于紀委的“協助職責”和黨委的主體責任共同決定的。一方面，紀委要協助黨委抓好黨風廉政建設和反腐敗工作，履行好提出工作建議、協助組織協調和督促檢查的職責，就不能不對下級黨委開展該項工作進行過問和指導。這種過問和指導是代表上級黨委的。另一方面，黨委作為黨風廉政建設和反腐敗工作的責任主體，也必須就這項工作定期向上級組織匯報，包括向作為黨內監督專門機關又協助黨委抓好黨風廉政建設和反腐敗工作的上級紀委匯報。①這樣，就自然形成了上級紀委與下級黨委之間的工作關系。但是，這種工作關系不是領導與被領導的關系，而是指導與被指導的關系。如上所述，黨委和紀委是黨內的兩個不同系統，在地方各級的黨委與紀委之間不存在系統內部的領導與被領導關系，因此，即使在黨風廉政建設和反腐敗工作上，上級紀委也不能是領導下級黨委，而只能是指導下級黨委。這種指導權是由于紀委的“協助職責”產生的，是同級黨委賦予的，其權力包含于“組織協調和督促檢查”的內含中。如果上級紀委要對下級紀委行使具有領導意義的下達指示、糾正錯誤等權力，那么必須首先向同級黨委提出建議，由同級黨委對下級黨委行使這方面的權力，或者在同級黨委授權后行使這方面的權力，而不能由上級紀委直接對下級黨委行使領導權。

第四，發生意見分歧或矛盾糾紛時的解決辦法。在“雙重領導”體制下的三方關系中，上下級紀委之間為領導與被領導關系，從組織原則上講，上級紀委有權改變下級紀委的決定，下級紀委必須服從上級紀委的決定，如果下級紀委認為上級紀委的決定是錯誤的，在服從和執行的前提下，可以依據組織程序向再上一級組織，直至中央反映。這是有黨章及黨內有關法規規定的。②現在的問題是，在同級紀委和黨委以及在上級紀委和下級黨委發生意見分歧或矛盾糾紛時怎么解決。首先，當同級黨委和同級紀委發生意見分歧或矛盾糾紛時，在一般情況下，應該提請上級紀委裁決，服從上級紀委的裁決。因為，在黨風廉政建設和反腐敗工作上，上級紀委是代表上級黨委行使權力的，既是下級紀委工作的領導者，又是下級黨委開展黨風廉政建設和反腐敗工作的指導者，具有權威性。在黨代會召開期間，則應該提請和服從黨代會裁決。黨代會作為地方各級黨的領導機關，在地方各級黨的工作中具有最高的權威性。其次，當上級紀委和下級黨委發生意見分歧或矛盾糾紛時，或者說，當下級黨委認為上級紀委對同級黨委與同級紀委的意見分歧或矛盾糾紛的裁決不正確時，則可以提請上級黨委裁決，在一般情況下應該服從上級黨委的裁決。因為，就上級紀委與下級黨委的關系來說，上級紀委是協助和代表上級黨委行使權力的，當然上級黨委有權做最終的裁決。

三、配好“雙重領導”下的兩類權力

在紀委履行工作職責產生的三個方面的關系中，帶來了兩種類別的權力需要配好理順，即上級紀委和同級黨委在紀檢工作中的領導權劃分以及同級黨委和同級紀委在黨風廉政建設和反腐敗工作中的職權劃分。黨的十八屆三中全會《決定》提出推動黨的紀檢工作“雙重領導”體制具體化，其核心點就在于這兩類權力的具體化，列出各方的權力清單，理順這兩類權力中的關系。

首先，上級紀委和同級黨委在領導紀檢工作中的權力劃分，應該注意以下三點：

第一，以方便紀檢工作職責落實為原則。權力與職責相統一，權力由職責產生，權力為職責服務，領導權的分配要以有利于職責的落實為原則。如上所述，在紀檢工作“雙重職責”中，監督是主要職責、主要任務，上級紀委與下級紀委的領導與被領導關系是紀委工作關系的主線，因此，以方便紀檢工作職責的落實為原則，就應該以上級紀委領導為主，同級黨委領導為輔。而從目前的情況看，則存在著權力分配不合理，上級紀委權力不足，同級黨委權力過重，紀委監督工作嚴重受制于同級黨委的情況，因此，在目前，改革黨的紀檢工作“雙重領導”體制，應該著眼于強化上級紀委領導，優化同級黨委領導。這正是黨的十八屆三中全會《決定》在改革黨的紀檢工作“雙重領導”體制問題上的主要精神。

第二，以各自所負有的職責范圍為邊界。任何權力的行使都必須有邊界，這個邊界就是服務和服從于履職的需要，以職責范圍為邊界。即權力的行使必須限于履行職責所需要的范圍內。無論是上級紀委還是同級黨委，既然擁有對紀檢工作的領導權，也就負有對紀檢工作的領導責任。根據責權相統一的原理，它們所擁有的職權也應該以它們所負有的職責范圍為邊界。如上所述，在紀檢工作中，上級紀委對下級紀委的領導職責就是領導下級紀委履行好監督任務；同級黨委對同級紀委的領導職責就是領導紀委協助做好黨風廉政建設和反腐敗工作。所以，在上級紀委與同級黨委的權力劃分上，總的來說，屬于“監督職責”范圍內的權力，應該以上級紀委領導為主，屬于黨風廉政建設和反腐敗工作范圍內的權力，應該以同級黨委領導為主。比如，查處案件屬于監督權所應有的職責范圍，查處案件應以上級紀委領導為主；制定黨風廉政建設和反腐敗工作計劃、以及檢查督促該計劃的落實和加強工作中的組織協調屬于“協助職責”的范圍，應以同級黨委為主。又比如，黨委領導紀委，其職責在于加強黨風廉政建設和反腐敗工作，黨委的領導權不能超越這一界限，不能安排紀委分管黨風廉政建設和反腐敗工作以外的其它工作。這正是中央要求紀檢監察機關“三轉”，“明確職責定位，把不該管的工作交還主責部門”的主要理論依據。

第三、以人權、事權和財權為重點。落實到具體的權力問題，應該把重點放在人權、事權和財權的劃分上。這些權力是權力家族中最重要的權力，應該成為權力劃分的重點。在這一方面，黨中央已經提出了“兩個為主”，即“各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主”；“查辦腐敗案件以上級紀委領導為主”[3]。“兩個為主”分別從人權和事權上強化了上級紀委對下級紀委的領導，是按職責理順領導關系的重要舉措，對于“加強對同級黨委特別是常委會成員的監督”具有重要意義。但是筆者認為，僅此還不夠。任何工作的開展，都必須以必要的經費保障為基礎，紀檢工作也不例外，因此，還有必要規定紀檢工作經費單列預算，經費預算審核批準權歸上級紀委。此外，上級紀委作為協助黨委開展黨風廉政建設和反腐敗工作的上級機關，其職權不能僅局限于對下級紀委的領導，還應該包括對下級黨委的黨風廉政建設和反腐敗工作的指導。因此，在黨風廉政建設和反腐敗工作方面，不僅是下級紀委應該向上級紀委報告工作，下級黨委（黨組）更應該定期向上級紀委報告工作，報告黨風廉政建設和反腐敗工作的總體規劃、責任落實和執行情況等。上級紀委可以而且應該就這方面的工作進行指導、檢查以及提出工作建議等。因此，上級紀委的領導權可以歸納為以下四點：對下級紀委主要領導干部的提名和考察權；對下級紀委開展執紀、監督、問責工作的領導權（包括查辦和懲處案件權）；對下級黨委和紀委開展黨風廉政建設和反腐敗工作的指導權（包括檢查督促、組織協調和工作建議權）；下級紀檢工作經費預算審核批準權等。

其次，同級黨委和同級紀委在黨風廉政建設和反腐敗工作中的職權劃分，以黨委的全面領導、主體責任和紀委的協助、監督責任為原則。

從黨委的全面領導和主體責任產生的權力主要有：根據黨中央及上級機關關于黨風廉政建設和反腐敗工作的部署和要求，結合本地區或本單位的實際研究制定本地區或本單位黨風廉政建設和反腐敗工作計劃、目標要求和具體措施的權力；在黨委管轄的各職能部門中進行任務分解、工作分配和責任落實的權力；在工作開展過程中進行組織協調、督促檢查、解決問題和糾正錯誤的權力；對下級黨委的黨風廉政建設和反腐敗工作進行指導、檢查和糾正的權力；領導、支持、監督紀檢機關開展工作的權力；①領導、組織考核評比，表彰先進、問責后進的權力等。

從紀委的“協助職責”產生的權力主要有：根據中央及上級機關的精神和同級黨委的工作部署、要求，聯系本地區或本單位的實際，研究黨風廉政建設和反腐敗工作的重大問題，及時向同級黨委提出工作意見和建議的權力；根據同級黨委的工作部署和任務分解，經常性地開展各職能部門間的溝通協調，協助黨委及時解決黨風廉政建設和反腐敗工作中重大問題的權力；根據同級黨委的工作部署和任務要求，督促檢查各職能部門及下級黨委開展黨風廉政建設和反腐敗工作的情況并提出工作建議的權力；行使同級黨委交辦的關于黨風廉政建設和反腐敗工作的其它工作的權力。

最后，從紀委作為黨內監督專門機關，專職履行監督職責的角度看，紀委還必須擁有如下權力：一是了解情況權。了解情況是開展監督的前提，因此紀委必須擁有了解情況權。該權力包括參加會議權、查閱檔案權、詢問質詢權等。參加會議權是指紀委主要領導人有權列席或派人列席同級黨委和行政機關的一切會議。查閱檔案權是指紀委有權根據工作需要調取查閱相關問題的歷史檔案，如會議記錄、通知決定以及相關問題的原始資料等。詢問質詢權是指紀委有權就不清楚、不理解、不滿意的問題向相關部門領導或責任人提出詢問或質詢的權力。其中，質詢兼有了解情況和表達不滿的雙重含義。二是工作檢查權。即在紀委的職責范圍內對被監督對象的工作情況進行檢查的權力，包括聽取匯報、召開座談會、問卷調查、實地查看等權力。這是紀委履行監督職責所應有的基本權力。三是專題調查權。即紀委可以根據每一階段工作的中心和群眾反映強烈的問題，組織專題調查小組，開展專題調查活動，并在專題調查的基礎上提出對該問題的處置意見。四是受理申訴權。即受理對黨組織和黨員違犯黨紀黨規以及法律法規行為的檢舉和黨員的控告、申訴，保障黨員權利。五是查處案件權。即檢查和處理黨的組織和黨員違反黨紀國法的案件的權力，堅決打擊腐敗分子。六是工作保障權。即紀委有獲得開展監督工作所需要的保證條件的權力，主要有工作經費保障、辦公條件保證以及在開展工作中的各職能部門的配合支持等。這里著重強調兩點：一是紀檢工作經費單列預算。這是開展工作所必須的經費保證，非常重要。這在前面已說，這里不再贅述。二是利用現有資源的權力。紀檢機關要行使自己的權力，履行自己的職責，完成擔負的任務，必須擁有必要的資源。但是，這并不是說紀委要建立起一個龐大的機構體系，擁有所有的必要資源。這是沒有必要的，也不符合節儉的原則。在這一方面，列寧曾經提出過一個很好的辦法，即賦予紀檢機關在需要時使用黨和國家機構現成資源的權力。在當時蘇共中央頒布的《監察委員會條例》明確規定：“監察委員會可以利用本級黨委員會的機構進行工作，并且有權在自己的職權范圍內給一切黨員同志和黨組織分配任務。”[8]筆者認為，在我國現行的“雙重領導”體制下更有條件做到這一點。這應該成為黨委領導、支持紀委開展工作的最核心的內容。

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責任編校 陳 瑤

Thoughts on the Duties， Relationships and Powers of the Party Discipline Inspection

HUANG Xiaohui1， CHEN Wu2 （1. School of Law Studies， Fujian Normal University， Fuzhou 350108， Fujian， China； 2. Fujian Commercial College， Fuzhou 350012， Fujian， China）

Abstract： The two duties of the discipline inspection of the Party are inspection and assistance， which lead to the “double leadership” system of the discipline inspection. According to this system， the relationship between different levels of the commissions for disciplinary inspection is leading and being led； the relationship between the same level of the commissions for disciplinary inspection and the same level of the Party committees is both inspecting and being inspected and leading and assistance. Based on this system， apportioning the powers of different levels of the commissions for disciplinary inspection and the same level of the Party committees should take into account the following factors： convenience of the discipline inspection， scopes of respective duties， core powers of human resources and finance. The apportioning of the powers of the same level of the commissions for disciplinary inspection and Party committees should take the following factors into account： leadership of the Party Committee， responsible entity and duties of assistance and supervision of the commissions for disciplinary inspection. In addition， as a special inner-party inspection organization， the commissions for disciplinary inspection should have the powers to know the truth， to examine work， to investigate special cases， to receive complaints， to treat cases and to have warranties in work.

Key words： inspection work； double leadership； duty； relationship； power