地方債被用作抵押品的問題與現實意義

苑小光

摘要地方債是現代分級分稅財政體制下政府公債體系和地方財政收入體系的必要組成部分。目前，我國分級分稅財政體制已基本確立，但對地方債的功能和制度的建立仍需不斷完善。針對地方政府債務滾雪球一樣膨脹的情況下，提出地方債被用作抵押品具有很重要的現實意義，不僅有利于緩解地方政府的債務問題，還能夠帶動就業和拉動經濟的增長。但是由于我國地方債發行起步較晚，提出此方案時需要根據我國的國情考慮可能面臨的問題。

關鍵詞地方債抵押品分級分稅違約假設

一、引言

2008年全球金融危機爆發后，隨著地方政府借款投入基建項目以求刺激經濟，中國的地方債務出現飆升。經過多年不可持續的借款和投資后，官方數據顯示，中國經濟正以6年來最慢的速度增長。中國央行為了提振流向負債累累的地方政府的信貸，財政部于今年3月宣布計劃，擬讓省級政府通過出售債券來為即將到期的1萬億元人民幣債務安排再融資。其目標是降低償債成本，并通過將短期、高息的銀行貸款置換為低息、長期的市政債券來延長到期期限。政策制定者希望讓地方政府能夠維持基礎設施支出，以緩沖房地產和制造業放緩帶來的沖擊。中國央行計劃允許商業銀行以地方政府置換債換取央行資金，以此來加大市場對地方政府債務的需求。而中國央行向商業銀行提供貸款，將擴大中國央行的資產負債表，從而增加基礎貨幣供應。而地方債被用作抵押品將很大程度上減輕地方政府的債務壓力，化解金融風險。

二、地方債被用作抵押品需要解決的問題

與國際相比，我國地方債的發行起步比較晚，地方債發行還是一個新生事物，加之目前可以投資的金融產品很多，投資者從認識到接受再到喜歡，還需要一個過程。而且地方政府與中央政府的信息不對成和政治周期不一致等因素的存在，不僅會引發地方政府舉債的逆向選擇和道德風險，導致地方政府過度舉債、濫發債券、債務資金隨意列支、無視舉債的成本收益，而且由于與公司債有類似的特性如異質性強、發行規模小和流動性風險相對大地方債很可能出現償債風險和信用風險進而引發公共風險。因此與有著金邊債券之稱的國債相比，地方債券置換還存在著一定的問題。

（一）發行規模的控制

地方債發行的主要目的是地方性公共設施的建設，包括政府主導投資或為大型建設項目提供融資擔保。中央政府允許地方政府發行地方債券主要是為了在金融危機下配合國家的財政政策和貨幣政策。如果地方債券可以當作抵押品，那么地方債券的需求將會增加，地方政府為了滿足自己的融資和還債需求會進一步擴大地方債的發行數量。如果地方債的發行規模不受控制，必將造成地方債和國債之間比例的失衡，削弱中央對地方的管控，進一步影響國家的宏觀經濟政策。

（二）信用風險的監管

2015年4月末，中國保定天威集團未能如期償付所發行的15億元中期票據的8550萬元利息，成為首起國企債市違約的案例。繼去年三月“11超日債”違約開創了中國債券市場的信用風險爆發的先河，已有數起債券風險凸顯的情形。根據審計署結果，截至2010年底，全國地方政府性債務余額107174.91億元，其中：政府負有償還責任的債務占62.62%；政府負有擔保責任的或有債務占21.8%；政府可能承擔一定救助責任的其他債務占15.58%。經過多年不可持續的借款和投融資后，地方債務將面臨越來越大的償債和還息的壓力。研究“違約假設”，目的不在于違約后會怎樣，而是通過評估去改善定價效率，杜絕募資實用的不合理性。為了使地方債具備一定的市場競爭力，地方政府需要改善其融資結構、緩解到期還本付息的償債壓力、采取有效措施降低信用違約的風險。

（三）改善收入結構、提高資金使用的效率

地方政府官員不能為了自己的功績和利益，而不考慮本地方的實際財政規模盲目發行地方債券。各地方政府發展所需資金也不能統一靠中央政府來分配，要努力合理拓寬本地的融資渠道，擴大自己的財政收入來支持本地區的發展。此外，地方政府不得繼續通過融資平臺公司融資，應通過財政預算等渠道，或采取市場化方式引導社會資金解決建設資金問題。目前地方政府的融資主要用于基礎設施建設，只有很小一部分用于國家宏觀經濟政策的調控。而用于基礎設施的資金投資往往時間長、投資回報率低，造成社會資源的浪費并且進一步加大政府的還債壓力。

三、地方債被用作抵押品的現實意義

我國地方政府發債的三個階段：第一階段，中央轉貸地方；第二階段，中央代發地方債；第三階段，地方自行發債試點。改革開放以來我國經濟一直保持著較高的增長速度，經過幾十年的努力我國已經成為世界第二大經濟體。政府作為國家宏觀經濟的調控者，擔負著指導國家的經濟發展方向以及社會公共產品和服務的供給，地方債功能的完善對政府職能的發揮具有促進作用！

（一）強化市場紀律約束，豐富地方債的功能

世界上經濟比較發達的資本主義國家，大多都有著比較完善和成熟的地方債發行和管理體系——以市政債券市場為主。與西方發達國家相比我國的地方債的起步相對較晚，功能上僅限于彌補地方財政的收支差額而且我國的地方債的發行還要受到很多的約束和制約。隨著我國經濟的快速發展，目前的政府債務體系已經不能適應當前市場發展的趨勢。因此，1994我國開始實施分稅制財政管理體制，這對于理順中央與地方的分配關系，調動中央、地方兩個積極性，加強稅收征管，保證財政收入和增強宏觀調控能力，都發揮了積極作用。如果地方債可以用作抵押品將使地方債的使用更加靈活、功能更加豐富且能更進一步地迎合市場發展的需要。

（二）逐步實現財權和政權的相對獨立

在政權制度上，國家根據其社會意識形態和國家管理結構的不同實行不一樣的權利分權管理。我國是社會主義國家，按照行政機構劃分為五級行政機構進行管理。但是較之于政權，地方政府的財權還是很大程度上受制于中央。如果說1994年實行的分稅制改革是國家財權的放開，那么地方債被用作抵押品將有助于地方政府財權的進一步擴大，未來地方債的發展將朝著更加獨立且趨向于市場導向的方向發展。地方政府財權的進一步獨立，將會有效提高資金的使用效率，緩解政府財政上的壓力。

（三）配合國家實現積極的宏觀經濟調控

2009年3月，在全國人大工作報告中提出：同意地方發行2000億元債券，由財政部代理發行，列入省級財政預算。此次由中央政府的代借代換地方債，權利還是歸于中央，目的主要用來拉動和刺激由2008年全球經濟危機帶來的消極影響。由此可以看出中央已經逐步意識到地方債務發行的重要性，并積極探索適合我國國情和制度的地方債務體系。2011年10月財政部網站上刊出《2011年地方政府自行發債試點辦法》，上海市、浙江省、廣東省、深圳市成為地方政府自行發債試點。地方債務的自主發行將使地方擁有更大的主動權，而地方債可用作抵押品將地方債在市場上和國家宏觀經濟調控中發揮更大的作用！

允許地方政府發行債券，無疑解決了地方政府財政吃緊的問題。而允許地方債作為抵押品的意義不是真的要增加流動性，它的目的是減輕地方政府的債務壓力，化解金融風險。根據我國的經濟地位以及市場發展現狀，地方債當作抵押品將產生巨大的杠桿作用。如果能夠制定合適的制度和管理體系這一功能將會很快得到認同，并且隨著地方債發行方式的靈活和功能的完善，地方債將會在未來經濟發展中發揮越來越重要的作用！

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（作者單位：河南大學經濟學院）