聽證制度引入行政問責

金銘

摘要與西方國家相比，我國的行政問責起步較晚，發展尚不成熟，現階段以同體問責和缺乏法律規范為主要特點，公平性、公正性和權威性較弱。本文從聽證制度引入行政問責為基點，通過分析第三方聽證是如何影響政府決策、執行和反饋全過程，從而總結出如何改善我國目前的問責現狀以及相關啟示。

關鍵詞聽證制度行政問責異體問責第三方參與

行政問責作為我國責任追究領域的一項重要制度隨著政治文明的發展正日益完善，但至今還沒有形成一部完整的法律對其進行法律性規范，以致于在社會實踐中還存在諸多問題和不足，其中以同體問責和法律規范缺失為主。同體問責是指行政系統內部同一級行政機關對行政干部進行問責，其實質是執行與監督合為一體，缺失第三方參與。法律法規的硬件缺陷無疑給了部分行政人員有空可鉆的機會，進一步助長了同體問責之風彌漫，扭曲了問責本質意義上所追求的公平和公正。然而有行政相對人參與決策的聽證制度則保障了聽證參與人以利益相關的第三方身份參與行政問責的權力和機會，有利于協調行政問責主客體的合理權重，降低內部暗箱操作的可能性，提高行政問責的效率和價值，保證最終決策的高質、高效。

一、行政問責存在的問題

（一）缺乏規范機制

就我國目前而言，至今還沒有形成一部全國統一的行政問責法律。最早能追溯到的是香港特別行政區，香港政府于2002年7月1日實行高官問責制。相繼從2003年起中央及地方也制定了行政問責制的相關規章，比如2005年4月27日通過并于2006年1月1日開始施行的《中華人民共和國公務員法》、2007年4月4日通過并于2007年6月1日起施行的《行政機關公務員處分條例》。這些規章及規范性文件都為行政問責的規范化、制度化建設奠定了法律基礎，但尚未提升到法律的權威領域，因此對實際行政執法活動沒有產生強制性的約束力。

行政問責的法律缺失主要表現在：（1）行政問責制多是以中央政策性文件的形式出現，它并非轉化為形式化、具體化的法律條文且問責對象沒有覆蓋到全體公務員。（2）行政問責規范只是地方性的政府規章，適用范圍具有局限性，而且部分地方政府關于行政問責的規定存在某些缺陷，各地之間行政問責標準不統一，政出多門、各行其是的傾向明顯，不利于行政問責在全國范圍內的嚴密、協調和統一，行政問責也失去相應的公正性和合理性。

（二）行政人員問責意識薄弱

習近平主席曾提出，“有權必有責，用權受監督，失職要問責，違法要追究”。行政人員作為人民權利的代理人行使管理國家的行政權利，應該在樹立為人民服務的工作意識的前提下嚴格遵循權責一致原則，提高公職人員的責任意識，而不是如今“在其位不謀其職”的現象泛濫。

2006年起故宮博物館就發生多起文物損壞事件引起社會熱議。包括一級品明代法器、佛堂舊址上二級品佛像，其中以2011年故宮館藏一級文物、宋代哥窯青釉葵瓣口盤被毀而起的批評聲浪最為激烈。該事件的輿論重點并非在于文物為何會損壞，而是損壞之后博物館負責人為什么沒有及時上報上級并公示于眾，甚至故意隱瞞事實。在社會公眾和媒體的輿論壓力之下，故宮博物院副院長、宋代哥窯青釉葵瓣口盤文物損壞事故調查組組長陳麗華對該事件做出了正面回應，稱此前從未發生過人為損毀一級文物的說法，這無疑是對公眾的不負責任。在媒體和社會公眾的極力追究之下，最后的結果也只是陳麗華的一面之詞，稱上級已經對該文物主管的副院長、主管部門的處長、副處長以及當事人進行了不同層級處分，但具體處分尚不明確，這種敷衍了事的態度足見其責任意識的薄弱。

（三）問責主體主次混亂

由于規范行政問責領域的法律空白及部分公職人員的責任意識薄弱，因此我國現階段的行政問責以同體問責為主，異體問責為輔。

同體問責是指上級行政或黨務部門對處于同一行政系統的下級進行問責，即系統內部的監督；異體問責則是來自于外部機構對行政過程和行政結果的監督，也就是社會第三方對行政問責客體的問責。二者是一種權力與責任的對應關系，具體說來就是行政機關有被問責的義務，而第三方則具備問責的權力，其中第三方包括人大、各民主黨派、司法機關、新聞媒體和公眾等。我國目前的行政問責大部分都是行政系統的內部問責，即由直接領導的上級對隸屬的下級進行問責，第三方較少參與。這種垂直隸屬關系下的內部問責給中間權力交易和包庇隱瞞行為提供了生存空間，使得行政問責很大程度上失去了原本的公正性和公平性，原則上的問責程序只是虛設。

二、聽證制度引入行政問責

（一）聽證制度引入行政問責的必要性

聽證制度屬于行政程序中的基本制度，是指在法律規定的條件下，由非本案調查人為主持人，采用準司法的方式聽取利害關系人的申辯的制度。該制度是在《行政村處罰法》、《價格法》和《立法法》等法律法規背景下形成的，是政府提高公信力的一個良好的制度平臺。中央和地方的很多政府部門制定了專門的聽證程序、規則及辦法，聽證涉及領域包括價格決策、地方立法、行政處罰、國家賠償等。

1、第三方權利要求。

我國是社會主義國家，人民是國家真正的主人，政府是人民委托代理行使管理國家職能的行政機關，對人民負責、受人民群眾監督是職能使然，這就要求政府在行使行政權利時要以保障公民的知情權、參與權、表達權和監督權為前提。如果行政問責只是單純在行政系統內部進行，由存在垂直領導關系的上級對直系下級進行問責，把由公民組成的第三方排除在外，這種做法是對公民合法權利的非法剝奪。一個公平公正的社會主義政府應該按照社會主義原則，充分尊重公民意見并自覺維護其合法參政議政權益，這樣才能達到“政通人和”的和諧局面，政府公信力也會隨著公眾的理解和支持進一步提高。

聽證制度的內容包括告知和通知、公開聽證、委托代理、對抗辯論和制作筆錄，此處所提到的聽證制度引入行政問責是特指公開聽證。公開聽證是指行政機關在作出某項與某些公眾切身利益有關的行政決策時提前通知并邀請相關利益團體和專家人士、公證人出席參與行政機關做行政決定的全過程，為決策獻計獻策并有效監督行政機關是否依法行政。當該行政機關邀請第三方行政相對人參與決策制定時，第三方的法定權利就得到了相應實現，這正是公民基本的政治訴求。

2、平衡問責主客體權重。

目前我國的行政問責以同體問責為主，這種行政系統的內部監督、內部消化行為實質上顛倒了問責的主客體權重。治國不可一方獨大，西方國家之所以設置“三權獨立”就是為了避免國家立法、行政與司法合為一體的情況，從而達到相互制衡的有效平衡。就我國的同體問責來說，雖然沒有完全達到三權合一的程度，但是行政系統內部的權利執行與監督職能已經出現交叉甚至重合，這種行政問責的“內部傾向化”是產生權力尋租的利益突破口，無論是對行政機關的執行能力還是工作績效的監督評價都是極為不利的。

聽證制度通過調動公民組成的專家、利益相關者、新聞媒體、人大代表等團體參與行政機關制定行政決策的全過程，改變了由行政機關內部人員自主問責的尷尬局面。引入聽證制度的行政問責不僅實現了公民的基本政治權力，也通過第三方參與及監督進一步完善了我國的行政決策機制，有利于提高問責的公平性和公正性，促進決策的科學化、合理化，加強決策信息的公開透明。

3、推動規范機制成型。

聽證制度引入行政問責是從制度維度對行政問責的完善。聽證制度本身是具有約束力和強制性的成文規范，引入行政問責有利于加強問責過程的程序化和合法化。在一個一切以法律為準繩的法治國家，從制度化層面強制性要求第三方公眾參與行政問責可以有效避免行政系統內部人員的權利抵制，減少權權交易和包庇行為，提高問責結果的有效性和公正性。同時來自第三方的外來監督壓力可以幫助行政人員提高對于濫用私權和不作為受罰的警覺性，提高自省意識和接受問責的主動性，轉變消極的不作為和故意逃避過失的工作態度，提高行政工作效率并且隨著政府行政權利的增加和職能轉型要逐漸把聽證制度納入行政問責形成權威性的明文規定，從而加快行政問責規范機制的形成。

（二）聽證制度引入對行政問責發展的啟示

1、聽證制度的公開透明性帶動行政問責的公平公正性

行政聽證制度是行政機關在做出影響行政相對人合法權益的決定之前，有行政機關告知決定理由和聽證權利，行政相對人陳述意見，提供證據以及行政機關聽取意見，接納證據并作出相應決定等程序所構成的一種法律制度。其本質便是公民運用法定權利抵抗行政機關可能的不當行政行為，縮小公民這類“弱勢群體”與行政機關之間地位不平等所造成的巨大反差。該制度保證了決策過程中有非直接利益相關人和直接利益相關人的同時參與，并且聽證過程向公眾開放，聽證程序嚴格按照法定要求進行，聽證代表根據聽證事件按資格要求選定，這就為公眾監督行政機關是否依法行政提供了公共平臺，而且公眾及媒體的知情參與也極大降低了行政問責暗箱操作的可能。所以說聽證制度本身的公開性和透明性是行政問責的執行具備公平性和公正性的前提，

2、多方參與

聽證制度的關鍵在于有多方的公開平等參與，這對于行政問責的進一步完善非常重要。行政問責要脫離同體問責的局限必然要引入行政相對人之外的第三方，人大代表、司法機關、新聞媒體、各民主黨派和公眾都是第三方團體。行政問責可以借鑒聽證制度的聽證模式，在問責過程中邀請第三方現場參與。事前聽證涉及到行政問責的決策階段，參與人員必須對問責對象和被問責對象的身份、職位、職能有比較清晰的了解；事中聽證涉及到行政問責的執行階段，參與人員要對問責的整個事件來龍去脈有所了解，并能在問責中對被問責對象提出有針對性的關鍵問題；事后聽證涉及到行政問責結果的反饋階段，參與人員是否對問責的結果進行及時的跟蹤反饋，問責事件是否有新進發展等。總之，多方參與不能局限于現場一個階段，要貫穿行政問責的整個過程，把聽證制度的回應機制也運用到行政問責領域。

3、決策、執行與監督相分離

借鑒聽證制度的參與模式，由第三方參與的異體問責有效地解決了行政機關內部決策、執行與監督相重合的問題。行政機關是依法成立的行使國家行政職權的行政組織，是國家權力機關的執行機關，承擔的是執行職能而非監督職能。行政問責實質上是對行政機關權責履行情況的監督，在同體問責中行政機關實行的是自我監督，這種內部監督不僅效率低下而且容易滋生腐敗，給行政人員之間的權利尋租養殖了生存空間。而引入公眾參與的異體問責嚴格區分了執行與監督是兩個不同的客體，非直接利益相關的監督者才能保證立場的中立性和客觀性，從而實現監督的反饋作用。當然，此結論的前提是非利益相關者的第三方能在參與行政問責中堅持公平正義的立場，同時聽證程序和監督環節規范化、程序化。

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（作者單位：武漢大學政治與公共管理學院）