對當前混合所有制改革要點的認識

蔡銳 呂星雅

摘 要：混合所有制是國有企業產權改革和國有經濟布局調整的重要形式。宏觀層面混合所有制要設置民營資本參股比例的“負面清單”，以確保特殊行業國有經濟的控制力；微觀層面要保障民營資本在混合所有制中的發言權，以確保民營資本的參與意愿，達到國有企業產權改革的目的。此外，要充分發揮“員工持股計劃”在混合所有制改革中的重要作用，拓寬員工持股計劃的實現形式。

關鍵詞：國有企業 混合所有制 負面清單 員工持股計劃

中圖分類號：F270 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）05-071-02

一、前言

國有企業獨特的治理結構特征決定了其天然是無效率的（張維迎，1999），但從交易成本的角度看，我國國有企業又有其存在的合理性（張五常，1985）。所以自1992年黨的十四大確立社會主義市場經濟體制開始，中央就明確了多種經濟成分長期共同發展的所有制結構是社會主義市場經濟的基礎，也就開始了國有企業的產權制度改革的進程。1999年黨的十五屆四中全會進一步提出要加大我國國有經濟戰略調整和國有企業產權改革的廣度和深度，積極探索公有制的多種有效實現形式，大力發展股份制和混合所有制經濟。自此之后10余年來，又通過對國有經濟進行的多次調整和混合所有制的實施，國有經濟布局和國有企業產權改革已基本達到十五屆四中全會的要求，所涉及行業逐步縮小到石油、電信等自然壟斷行業以及個別競爭性領域。2012年底，全國90%的國有及國有控股企業（不含金融類企業）完成了公司制股份制改革。按理，國有經濟所涉范圍已到了僅僅限于公有制經濟所必須的重要領域，國有企業改革已基本到位。但是，2014年十八屆三中全會又再次強調混合所有制，表面上是適應非公有制經濟迅猛發展的客觀要求，但實質上矛頭直指近期問題重重的國有企業尤其是央企。說明目前國有經濟仍有繼續調整的空間，國有企業還有產權改革的必要，改革必須進入“深水區”。因此，如何認清此輪混合所有制改革的真實目的？如何合理設置混合所有制改革過程中的國有、民營資本的比例？如何發揮員工持股在混合所有制改革中的作用等，成為目前亟待解決的問題。

二、混合所有制的目的是深化國有企業產權改革

按照十八屆三中全會的定義，混合所有制即“國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟，是基本經濟制度的重要實現形式。”從字面上理解，混合所有制既可以是非公有制經濟發展過程中需要參入國有資本，也可以是國有經濟發展過程中需要參入民營資本。誠然，非公有制經濟是推動混合所有制經濟形成的重要因素之一，但從我國混合所有制經濟的發展歷程來看，混合所有制經濟的形成與發展，更是與公有制經濟尤其是國有企業的改革緊密聯系在一起的。事實也證明沒有哪家民營企業在發展過程中需要國有資本成分的加入，而是相反。自1992年開始的公有制實現形式改革歷程可以看出，從公有制和非公有制搞聯合經營，到公有制的股份制改造，到國有企業積極推進股份制改革發展混合所有制經濟，到股份制成為公有制的主要實現形式，再到混合所有制經濟成為基本經濟制度的重要實現形式，混合所有制經濟的形成與發展，在很大程度上是國企改革的產物。

此次提出的混合所有制，是產權改革更深層次的混合所有制。如前所述，自十五屆四中全會以來，國有產權改革和國有經濟合理布局似乎已基本到位。但是，近幾年的國有企業發展實踐證明，在國有股“一股獨大”或“一股很大”的情境下，行業壟斷阻礙了資源的有效配置，加大了腐敗問題的滋生，國有企業固有的治理弊端并未消除且有愈演愈烈之勢。綜合來講，目前國有企業尤其是央企主要存在如下三大問題，一是行業壟斷現象嚴重。在石油、電信、電力、煙草等行業，央企擁有明顯的壟斷地位。壟斷是最霸道的商業模式，也是央企高利潤的主因。壟斷必然帶來腐敗，一旦失去競爭壓力，企業能輕松盈利，企業管理層就難免“耽于安樂”；二是內部人控制仍十分嚴重。國有企業名義上是全民所有者，但全民無法行使股東權力。國資委雖然被受權管理央企股份，但其并非人格化的股東，仍會出現“仔賣爺田心不疼”的現象。因此，股東虛化導致了國企嚴重的“內部人控制”。高福利、高在職消費、亂投資的局面就不可避免。央企占全國職工人數的8%，但工資和福利收入卻占50%以上。作為股東的“全民”，不能享受股東權益，反要為央企壟斷埋單，承受更高的油價、電價、通信費等；第三，政企不分。在現行央企體制下，央企高管保留了“行政級別”，由組織部門任免，本質上是“在企業任職的官員”。優秀的官員未必能成為優秀的管理者。在行政權力主導央企人事的大背景下，央企高管不僅難以安心為企業創造價值，反而可能把企業作為自己貪腐和買官的階梯。

綜上所述，國有企業改革已進入了“深水區”，即到了進一步深化產權改革的階段。基于這一事實，十八屆三中全會提出混合所有制，意在再提國有產權改革，打開某些行業國有產權的死結，尤其是打開央企國有產權改革死結。通過民營資本的控股和參股，形成對國有資本的有效制衡態勢，鏟除其經理人的腐敗行為、提升國有企業的治理效率和國民經濟的運行效率。

三、宏觀層面上要設置混合所有制的“負面清單”

通過改革實現國有企業自我完善，實現國有經濟的合理布局。堅持以國有經濟部門功能完善、效率提升和綜合能力的動態發展為出發點，嚴控國有資產流失（余菁，2014）。

因此，從宏觀上看，混合所有制應該設置“負面清單”，即在某些行業領域上限制民營資本的入股比例（但不要限制行業范圍）。要厘清“哪些不能干”，才能確保混合所有制更加健康有序地發展。因此，特定領域的混合所有制中，民營資本只能作為股權收益的投資者參股國有企業，在這些領域中，民營資本不能分享控制權，只享受收益權，所以只能少部分參股或者考慮以優先股或債權人形式參與混合所有制。

當然“負面清單”的范圍不宜太寬，即限制民營資本分享企業控制權的領域不能太泛，否則，又會造成國有經濟成分的過度，從而違背此次改革的初衷。因此，宏觀上混合所有制存在一個國有資本和民營資本的最優比例問題，即什么樣的“負面清單”結構能夠達到混合所有制經濟中國有經濟的最佳程度控制力，從而能夠實現社會效益最優（不一定是企業效益最優）。二者最優比例的權衡點應該是：國有資本過度造成的代理成本和效益損失與民營資本過度造成的國有資產控制力削弱帶來的交易成本攀升的交叉點。

從實際操作上看，“自上而下”地引導國有企業發展混合所有制經濟，需要與分類改革、分類監管相結合，通過準確界定各個國有企業功能類型，設計不同的企業改革方案（黃群慧，2013）。原則上講，越貼近高度競爭的市場的國有企業，越是層級低的和一般商業類型的國有企業就越應該放松民營資本的參與比例。在對國有企業進行功能分類時，除少數公益性或公共政策類型的行業外，其他特定功能類型或一般商業行業都不應該限制民營資本介入的比例。而且，在負面清單之外，國有大企業也可以在集團層面廢除混合所有制中民營資本的限制比例。

四、微觀層面要確保民營資本在混合所有制中的發言權

微觀層面上為什么要確保民營資本在混合所有制企業中的發言權？企業理論告訴我們，物質資產的資產專用性最強，故其所有者（股東）應該擁有企業所有權—剩余控制權。最優所有權安排要求剩余索取權與剩余控制權對應，首先就要求作為剩余索取者的股東應該有剩余控制權。這樣，才可以保障專用性資產投資的積極性。民企民資投資國企，往往不得不付出巨額的沉沒成本，如果發展混合所有制一味是為了壯大國有資本的實力，民營資本沒有發言權，那么民營資本會失去參與混合所有制的意愿。尤其在我國中小股東的保護機制尚不健全的前提下，民營資本更應該保持一定比例的股權，以保障自己的權益不受損害。在以前的混合所有制實施過程中，民營資本之所以不想“混”，就是因為它們對非國有資本產權保護有諸多擔心，擔心被國有資本所控制。因此，在微觀層面的混合所有制中，一定要保持一定的非國有資本持股比例，保障民營資本的發言權，在確保國有資本的發言權的同時，防止民營資本被“剝奪”。以確保企業所有權安排不受扭曲。現實上，在一些母公司轉移或掏空子公司的“剝奪行為”中，不少情況是國有的母公司侵占混合所有制的子公司的利益。

五、混合所有制要充分發揮“員工持股計劃”的作用

員工持股是探索國有企業混合所有制改革的重要方式。所謂員工持股就是公司經理人和普通員工認購本公司的股份，按股份享受公司利潤分配的產權組織形式。國有企業以員工持股的方式引入社會資本，實行關鍵崗位的經營管理人員、核心技術人員和普通職工直接持股或以某種方式間接持股，能夠形成資本持有者和勞動者的利益共同體。員工持股能充分調動員工參與企業的生產經營活動的積極性，提高員工的企業歸屬感，相比較外部監督者，員工持股能更有效地對公司的管理層形成有效的監督和制約。同時，一定程度上緩解企業員工退休金對國家財政的壓力，提高企業社會責任，從而營造企業、職員、股東和社會各方多贏的局面。縱觀國際上一些成功的大企業，無不把員工持股作為企業重要的制度安排予以推進。

員工持股早在十年前國企改革中就嘗試過。但當時股權激勵所占的量總體太少，且員工持股與經理人融資收購邊界模糊，對國企的管理層、核心技術骨干缺乏有效的激勵和約束。同時，由于政策法規尚未規范，出現了低估企業凈值，造成國有資產流失等現象，導致被叫停。隨著企業的發展以及國企改革的深入，對企業的核心骨干，發揮其能動性就顯得越來越重要。特別是對于充分競爭性領域的國企，要和民企、外企一樣實行市場化分配。亟需將市場化激勵機制引入企業。以持股機制為突破口，對核心人才團隊建立長效的激勵與約束機制，打破無謂的條條框框，解開體制機制束縛，更好發揮企業家的作用。十八屆三中全會《決定》中提出了“允許混合所有制經濟實行企業員工持股，形成資本所有者和勞動者利益共同體。”為混合所有制改革中的員工持股提供了政策保障。

混合所有制中的員工持股，可考慮如下方式。一是上市公司股權激勵。即上市公司以本公司股票為標的，對公司高級管理人員實施中長期激勵。應取消國有上市公司管理團隊股權激勵所占股權比例封頂、股權激勵收益封頂的限制；二是管理層在集團公司持股。即上市公司管理層通過持股上市公司的集團公司，達到間接持股上市公司的目標；三是管理層在子公司持股。集團公司管理層在有發展前景的子公司中聯合子公司核心人才持股。目前仍存在“禁止上持下”的政策規定，集團公司管理層很難在子公司中持股，也就很難有動力去推動有發展前景的子公司去做大做強。應考慮調整；四是上市公司定向增發。目前，很多上市公司向管理團隊定向增發股票，也尚未得到證監會的批準。應該允許上市公司向管理團隊定向增發股票。

參考文獻

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[10] 黃前松.管理層持股是大趨勢.新理財（政府理財），2014（4）

（作者單位：沈陽理工大學經濟管理學院 遼寧沈陽 110168）

（責編：賈偉）