京津冀環境污染全產業鏈協同治理對策研究

趙曄 王小平

摘 要：近年來，京津冀在環境污染治理方面做出了努力，也取得了一定成效；但是京津冀環境污染的形勢依然非常嚴峻，在協同治理方面還存在著政策不協調、標準不統一和產業鏈不銜接等問題。進一步加強京津冀環境污染的全產業鏈協同治理應該成為今后工作的一個重要取向，文章就此提出若干對策建議。

關鍵詞：京津冀 環境污染 全產業鏈 協同治理

中圖分類號：F205 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）05-142-02

京津冀協同發展已上升為國家戰略，而環境污染協同治理是重要的協同內容之一。近年來，京津冀在環境污染治理方面做出了努力，也取得了一定成效；但是京津冀環境污染的形勢依然非常嚴峻。進一步加強京津冀環境污染的全產業鏈協同治理應該成為今后工作的一個重要取向。

一、京津冀環境污染治理主要進展

2013年9月，國務院發布《大氣污染防治行動計劃》。北京市“863行動計劃”、天津市“清新空氣一號工程”、河北省“1485行動計劃”等地方細則也相繼出臺。

2013年9月，環境保護部、發展改革委等6部門聯合印發《京津冀及周邊地區落實大氣污染防治行動計劃實施細則》，該細則明確指出了到2017年底京津冀及周邊地區需要著重改善的6個大方面：污染物減排、交通管理、經濟結構、清潔能源的利用、監測預警和監督考核，并具體細化為25個小要點。

2013年10月，京津冀及周邊地區大氣污染防治協作小組成立，確定了重污染應急、監測預警、信息共享等工作制度，旨在加強區域大氣污染防治的聯動協作，形成治污合力。該小組于2014年6月發布《京津冀及周邊地區大氣污染聯防聯控2014年重點工作》。

2014年7月，環保部頒布《京津冀及周邊地區重點行業大氣污染限期治理方案》，要求京津冀及周邊地區四大行業492家企業、777條生產線或機組于2015年全部完成整改并達標，主要大氣污染物排放總量較2013年下降30%。此次整改重點集中在電力、鋼鐵、水泥、平板玻璃四大行業。

2014年9月，京津冀及周邊地區大氣污染防治專家委員會日前正式成立。該委員會集合多位學者以及各相關領域的專家，主要任務是確定區域大氣污染防治研究方向，指導編制區域大氣污染防治規劃，組織開展區域大氣污染成因溯源、傳輸轉化、來源解析等基礎性研究，篩選推薦先進適用的、工程化的大氣污染治理技術，提出大氣污染治理的指導性建議等，為區域大氣污染治理提供科技支撐。

2015年1月27日，在北京市頒布并實施《北京市大氣污染防治條例》一年后，天津市人大第三次會議審議通過了《天津市大氣污染防治條例》。這是繼《北京市大氣污染防治條例》通過后，京津冀地區出臺的第二部相關地方法規，強調在治理舉措上的地區聯動。河北省正在研究制定大氣污染治理的“加強版行動方案”——《河北省大氣污染深入治理三年（2015-2017）行動方案》。

不斷強化的協同治理政策使京津冀污染防治取得了積極進展，具體表現為：煤炭消費快速增長的態勢得到初步遏制，產業結構調整取得積極進展，燃煤工業鍋爐綜合整治全面實施，工業治污向縱深發展，機動車排放控制和油品升級穩步推進，京津冀區域協作機制初步建立。根據環保部發布的信息，2014年前9個月，京津冀13個城市四項主要大氣污染物平均濃度同比全部呈下降趨勢，二氧化硫下降25.2%、二氧化氮下降3.5%、PM10下降10.8%、PM2.5下降12.0%；第三季度，京津冀13個城市重度污染天數比例為2.9%，無嚴重污染，與上年同期相比平均達標天數比例由47.1%上升為55.4%，提高8.3個百分點。從2014年PM2.5的年均濃度來看，京津冀下降了12.3%，天津PM2.5降低13%、河北省降低12%、北京降低4%，空氣質量有所改善。

二、京津冀環境污染治理中存在的問題分析

京津冀地區環境污染治理取得了顯著成效，但形勢仍然十分嚴峻。據環保部發布的2014年重點區域和74個城市空氣質量狀況數據，京津冀區域13個地級以上城市中，有11個城市排在污染最重的前20位，其中有8個城市排在前10位，區域內PM2.5年均濃度平均超標1.6倍以上。同時，在京津冀環境污染協同治理方面還存在一些問題。

1.政策不協調問題。京津冀三地均有自己的短、中、長期治理目標，在頒布相關治理政策時尚未真正有效地實現環境治理中的統一步伐，存在政策不協調問題。2015年初，京津冀三地各自召開的“兩會”中，北京提出將探索建立京津冀協同發展機制，核心區將實現“無煤化”，城六區將全部取消燃煤鍋爐，開征施工揚塵、揮發性有機物的排污費。天津兩會上審議了《天津市大氣污染防治條例》。根據該條例，天津將加大對“拒改”排污行為的處罰力度，其中規定，提高罰款數額，設定按日連罰，且上不封頂。河北兩會提出清潔高效地利用煤炭資源，大力發展清潔能源，推進農村秸稈綜合利用，支持節能環保產品、新能源汽車推廣應用和動力電池產業化。從三地兩會重點可以看出京津冀地區的各政府工作重點存在差異性。京津冀環境污染協同治理的最大困難還是破行政化。

2.標準不統一問題。缺少統一的法律基礎做支持，排污限制標準、執法措施、監管力度未得到統一，部分污染企業投機轉移。排污標準的統一化雖然得到初步統一，京津冀三地在真正實行過程中的排污標準上存在明顯差距。雖然針對京津冀等重點區域實施的大氣污染物特別排放限值標準已經出臺，但河北省內目前僅有石家莊、保定、唐山和廊坊四個經濟發展相對發達的城市被納入了實施范圍，而一直以來頻繁進入全國空氣質量相對較差前十城市的衡水、邢臺卻可以在一定時期內仍執行與區域治理要求不符的較低標準。另外，在監管和懲治過程中，京津冀三地的污染狀況存在著差異，因此在打擊力度與整治措施方面實行手段與標準也是不同的。這從側面造成了部分企業的投機行為，受利益的驅動，在北京、天津受到嚴厲打擊的企業往往會轉移到河北省等周邊地區，但是環境污染通過種種方式還是擴散到京津冀以及周邊地區。

3.產業鏈銜接問題。產業轉移在京津冀一體化進程中占有重要地位。北京凌云化工整體搬遷河北邯鄲，北汽集團在河北黃驊整車項目建成投產，北京生物醫藥產業園落戶河北滄州渤海新區，京冀兩地共建曹妃甸現代產業實驗區，津冀共建邯鄲涉縣天鐵循環經濟示范區，動物園地區批發市場、大紅門地區批發市場、天意小商品批發市場等批發市場擬轉移至津冀兩地等等。從上述實踐與安排可以看出轉移的產業既含有技術密集型產業，同時也包括低端產業。京津冀三地的經濟發展狀況差異較大，可以說三者的產業水平、產業結構、產業鏈、技術與信息的流動等方面都有著較大的不同，同時資金、技術、人才作為環境治理問題中的重要組成要素，絕大多數向著經濟較發達的地區（京津）聚攏，而京津與河北省之間在全產業鏈環境污染協同治理方面存在著問題。

三、京津冀環境污染全產業鏈協同治理的基本思路與對策建議

通過上述對京津冀環境污染治理進展及存在問題的分析，筆者認為，全產業鏈協同治理是實現京津冀環境污染協同治理的重要途徑。

（一）基本思路

產業鏈是產業之間基于技術經濟關聯性形成的環環相扣的相互影響關系的形象描述。環境污染全產業鏈協同治理就是將產業鏈從源頭到終端的各個環節包括咨詢檢測、生產制造、產品設計、物流運輸、批發經營、終端銷售、監測反饋等各個環節，并與金融、科研、行政服務等方面密切相連，視為有機聯系的可控整體，從源頭開始對產業鏈各個環節的環境污染進行有效掌控和協同防治。

產業鏈上下游企業之間存在著相互依賴的利益關系，當產業鏈的某個環節存在環境污染時，利用其上下游企業的制約機制，可以對污染企業形成有效的約束。如果上游企業能夠做到只給無污染企業供應，下游企業只給無污染企業下訂單，包括為企業貸款的銀行和為上市公司投資的投資者都去選擇無污染企業，這無疑對企業清潔運營和建立清潔產業鏈具有重要的促進作用。

京津冀環境污染的全產業鏈協同治理就是要改變產業鏈條上各環節被行政區劃割裂的“散點式”污染防治模式，是在產業鏈的各個環節開展環境污染治理的系統協作，因而是京津冀環境污染協同治理的重要思路。從全產業鏈的角度治理環境污染既能夠更好地實現產業鏈各個環節的清潔生產，又可以促進跨區域環境污染的協同治理，同時全產業鏈環節的細分又有利于發揮區域污染治理的區位優勢。通過全產業鏈協調產業運作，對京津冀環境污染治理形成全產業鏈模式，從而實現環境污染防治高效協同治理。

污染事后整改顯得事倍功半，所需的時間也比較長。要走出先污染后治理的老路，就要轉變思路，通過規劃引導，按照“鏈式集聚、循環發展、綠色增長、創新驅動”原則，嚴格項目準入，從產業鏈源頭控制污染，從產業鏈上減少污染，實現零污染循環產業鏈，推動產業結構向綠色、節能、環保產業為主轉變。

（二）對策建議

基于上述基本思路，提出如下對策建議。

1.完善環境污染全產業鏈治理的整體防治標準。京津冀污染防治協作不應只是一種協調機制，要在《環境保護法》和《大氣污染防治法》等國家法規框架下，打破地域行政的分割，在排污收費標準、企業環保技改經濟鼓勵政策、節能減排等方面協調相關標準間各項指標，對產業鏈環保標準進行整合，完善產業鏈環保標準體系，使之權威、科學、統一，形成京津冀環境污染聯防聯控治理條例，實現區域統一標準、統一執法，統一管理，形成區域層面污染治理的優化體系。只有做到標準上的求同、結構上的存異、行政上的統一，才能真正實現協同發展。

2.建立產業鏈環境污染治理機制。要在統一的標準框架下，將全產業鏈視為一個整體，充分考慮產業鏈上污染的擴散性與污染企業的投機轉移等問題，明確京津冀各地在產業鏈上的環保責任。針對全產業鏈各環節和京津冀三地的污染特點，實現行政區的職能互補，建立有效的財政政策和稅收補貼政策，健全污染跨地域環保防治和補償機制。完善全產業鏈相關領域的具體法律法規，明確各地、各行政部門的具體權責。建立統一的預警機制，考慮各種突發狀況的應急解決方案。加強各環節的環保合作，實現環保信息技術的流通與共享、分工與合作并舉，提高產業鏈的環保效率和整體價值。

3.完善防控產業鏈污染監測與制衡體系。根據產業鏈環節特征，完善相應的監測體系，使監測與防治常態化。積極推進碳足跡認證納入供應鏈管理體系；對產業鏈環保中的企業如果在有害物質的管理、廢水管理、空氣污染物排放管理，以及環境許可證等方面存在問題，要進行聯合調查；建立檢索和追溯機制，通過公開數據，系統識別問題企業，推動其開展整改，實現從原料選擇、加工設備、加工環境、加工過程完整產業鏈的節能減排、生態環保和綠色健康。建立企業對供應鏈污染管理的行為規范，要求企業授予產品供應商業務之前，積極審查供應商的環保性能；賦予企業對具有污染嫌疑的供應商進行懲處的權利。產業鏈上下游企業有權相互要求公開污染排放數據，并對違規排污作出公開說明等，推動問題企業整改環境違規問題，“綠化”產業鏈全過程。

參考文獻：

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[4] 常紀文.京津冀環保一體化的基本問題[J].前進論壇，2014（9）

（作者單位：河北經貿大學商學院 河北石家莊 050061）

（責編：呂尚）