京津冀環(huán)境污染全產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同治理對策研究

趙曄 王小平

摘 要：近年來，京津冀在環(huán)境污染治理方面做出了努力，也取得了一定成效；但是京津冀環(huán)境污染的形勢依然非常嚴峻，在協(xié)同治理方面還存在著政策不協(xié)調(diào)、標準不統(tǒng)一和產(chǎn)業(yè)鏈不銜接等問題。進一步加強京津冀環(huán)境污染的全產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同治理應(yīng)該成為今后工作的一個重要取向，文章就此提出若干對策建議。

關(guān)鍵詞：京津冀 環(huán)境污染 全產(chǎn)業(yè)鏈 協(xié)同治理

中圖分類號：F205 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）05-142-02

京津冀協(xié)同發(fā)展已上升為國家戰(zhàn)略，而環(huán)境污染協(xié)同治理是重要的協(xié)同內(nèi)容之一。近年來，京津冀在環(huán)境污染治理方面做出了努力，也取得了一定成效；但是京津冀環(huán)境污染的形勢依然非常嚴峻。進一步加強京津冀環(huán)境污染的全產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同治理應(yīng)該成為今后工作的一個重要取向。

一、京津冀環(huán)境污染治理主要進展

2013年9月，國務(wù)院發(fā)布《大氣污染防治行動計劃》。北京市“863行動計劃”、天津市“清新空氣一號工程”、河北省“1485行動計劃”等地方細則也相繼出臺。

2013年9月，環(huán)境保護部、發(fā)展改革委等6部門聯(lián)合印發(fā)《京津冀及周邊地區(qū)落實大氣污染防治行動計劃實施細則》，該細則明確指出了到2017年底京津冀及周邊地區(qū)需要著重改善的6個大方面：污染物減排、交通管理、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、清潔能源的利用、監(jiān)測預(yù)警和監(jiān)督考核，并具體細化為25個小要點。

2013年10月，京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組成立，確定了重污染應(yīng)急、監(jiān)測預(yù)警、信息共享等工作制度，旨在加強區(qū)域大氣污染防治的聯(lián)動協(xié)作，形成治污合力。該小組于2014年6月發(fā)布《京津冀及周邊地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控2014年重點工作》。

2014年7月，環(huán)保部頒布《京津冀及周邊地區(qū)重點行業(yè)大氣污染限期治理方案》，要求京津冀及周邊地區(qū)四大行業(yè)492家企業(yè)、777條生產(chǎn)線或機組于2015年全部完成整改并達標，主要大氣污染物排放總量較2013年下降30%。此次整改重點集中在電力、鋼鐵、水泥、平板玻璃四大行業(yè)。

2014年9月，京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治專家委員會日前正式成立。該委員會集合多位學(xué)者以及各相關(guān)領(lǐng)域的專家，主要任務(wù)是確定區(qū)域大氣污染防治研究方向，指導(dǎo)編制區(qū)域大氣污染防治規(guī)劃，組織開展區(qū)域大氣污染成因溯源、傳輸轉(zhuǎn)化、來源解析等基礎(chǔ)性研究，篩選推薦先進適用的、工程化的大氣污染治理技術(shù)，提出大氣污染治理的指導(dǎo)性建議等，為區(qū)域大氣污染治理提供科技支撐。

2015年1月27日，在北京市頒布并實施《北京市大氣污染防治條例》一年后，天津市人大第三次會議審議通過了《天津市大氣污染防治條例》。這是繼《北京市大氣污染防治條例》通過后，京津冀地區(qū)出臺的第二部相關(guān)地方法規(guī)，強調(diào)在治理舉措上的地區(qū)聯(lián)動。河北省正在研究制定大氣污染治理的“加強版行動方案”——《河北省大氣污染深入治理三年（2015-2017）行動方案》。

不斷強化的協(xié)同治理政策使京津冀污染防治取得了積極進展，具體表現(xiàn)為：煤炭消費快速增長的態(tài)勢得到初步遏制，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整取得積極進展，燃煤工業(yè)鍋爐綜合整治全面實施，工業(yè)治污向縱深發(fā)展，機動車排放控制和油品升級穩(wěn)步推進，京津冀區(qū)域協(xié)作機制初步建立。根據(jù)環(huán)保部發(fā)布的信息，2014年前9個月，京津冀13個城市四項主要大氣污染物平均濃度同比全部呈下降趨勢，二氧化硫下降25.2%、二氧化氮下降3.5%、PM10下降10.8%、PM2.5下降12.0%；第三季度，京津冀13個城市重度污染天數(shù)比例為2.9%，無嚴重污染，與上年同期相比平均達標天數(shù)比例由47.1%上升為55.4%，提高8.3個百分點。從2014年P(guān)M2.5的年均濃度來看，京津冀下降了12.3%，天津PM2.5降低13%、河北省降低12%、北京降低4%，空氣質(zhì)量有所改善。

二、京津冀環(huán)境污染治理中存在的問題分析

京津冀地區(qū)環(huán)境污染治理取得了顯著成效，但形勢仍然十分嚴峻。據(jù)環(huán)保部發(fā)布的2014年重點區(qū)域和74個城市空氣質(zhì)量狀況數(shù)據(jù)，京津冀區(qū)域13個地級以上城市中，有11個城市排在污染最重的前20位，其中有8個城市排在前10位，區(qū)域內(nèi)PM2.5年均濃度平均超標1.6倍以上。同時，在京津冀環(huán)境污染協(xié)同治理方面還存在一些問題。

1.政策不協(xié)調(diào)問題。京津冀三地均有自己的短、中、長期治理目標，在頒布相關(guān)治理政策時尚未真正有效地實現(xiàn)環(huán)境治理中的統(tǒng)一步伐，存在政策不協(xié)調(diào)問題。2015年初，京津冀三地各自召開的“兩會”中，北京提出將探索建立京津冀協(xié)同發(fā)展機制，核心區(qū)將實現(xiàn)“無煤化”，城六區(qū)將全部取消燃煤鍋爐，開征施工揚塵、揮發(fā)性有機物的排污費。天津兩會上審議了《天津市大氣污染防治條例》。根據(jù)該條例，天津?qū)⒓哟髮Α熬芨摹迸盼坌袨榈奶幜P力度，其中規(guī)定，提高罰款數(shù)額，設(shè)定按日連罰，且上不封頂。河北兩會提出清潔高效地利用煤炭資源，大力發(fā)展清潔能源，推進農(nóng)村秸稈綜合利用，支持節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品、新能源汽車推廣應(yīng)用和動力電池產(chǎn)業(yè)化。從三地兩會重點可以看出京津冀地區(qū)的各政府工作重點存在差異性。京津冀環(huán)境污染協(xié)同治理的最大困難還是破行政化。

2.標準不統(tǒng)一問題。缺少統(tǒng)一的法律基礎(chǔ)做支持，排污限制標準、執(zhí)法措施、監(jiān)管力度未得到統(tǒng)一，部分污染企業(yè)投機轉(zhuǎn)移。排污標準的統(tǒng)一化雖然得到初步統(tǒng)一，京津冀三地在真正實行過程中的排污標準上存在明顯差距。雖然針對京津冀等重點區(qū)域?qū)嵤┑拇髿馕廴疚锾貏e排放限值標準已經(jīng)出臺，但河北省內(nèi)目前僅有石家莊、保定、唐山和廊坊四個經(jīng)濟發(fā)展相對發(fā)達的城市被納入了實施范圍，而一直以來頻繁進入全國空氣質(zhì)量相對較差前十城市的衡水、邢臺卻可以在一定時期內(nèi)仍執(zhí)行與區(qū)域治理要求不符的較低標準。另外，在監(jiān)管和懲治過程中，京津冀三地的污染狀況存在著差異，因此在打擊力度與整治措施方面實行手段與標準也是不同的。這從側(cè)面造成了部分企業(yè)的投機行為，受利益的驅(qū)動，在北京、天津受到嚴厲打擊的企業(yè)往往會轉(zhuǎn)移到河北省等周邊地區(qū)，但是環(huán)境污染通過種種方式還是擴散到京津冀以及周邊地區(qū)。

3.產(chǎn)業(yè)鏈銜接問題。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移在京津冀一體化進程中占有重要地位。北京凌云化工整體搬遷河北邯鄲，北汽集團在河北黃驊整車項目建成投產(chǎn)，北京生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)園落戶河北滄州渤海新區(qū)，京冀兩地共建曹妃甸現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)實驗區(qū)，津冀共建邯鄲涉縣天鐵循環(huán)經(jīng)濟示范區(qū)，動物園地區(qū)批發(fā)市場、大紅門地區(qū)批發(fā)市場、天意小商品批發(fā)市場等批發(fā)市場擬轉(zhuǎn)移至津冀兩地等等。從上述實踐與安排可以看出轉(zhuǎn)移的產(chǎn)業(yè)既含有技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，同時也包括低端產(chǎn)業(yè)。京津冀三地的經(jīng)濟發(fā)展狀況差異較大，可以說三者的產(chǎn)業(yè)水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)鏈、技術(shù)與信息的流動等方面都有著較大的不同，同時資金、技術(shù)、人才作為環(huán)境治理問題中的重要組成要素，絕大多數(shù)向著經(jīng)濟較發(fā)達的地區(qū)（京津）聚攏，而京津與河北省之間在全產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)境污染協(xié)同治理方面存在著問題。

三、京津冀環(huán)境污染全產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同治理的基本思路與對策建議

通過上述對京津冀環(huán)境污染治理進展及存在問題的分析，筆者認為，全產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同治理是實現(xiàn)京津冀環(huán)境污染協(xié)同治理的重要途徑。

（一）基本思路

產(chǎn)業(yè)鏈是產(chǎn)業(yè)之間基于技術(shù)經(jīng)濟關(guān)聯(lián)性形成的環(huán)環(huán)相扣的相互影響關(guān)系的形象描述。環(huán)境污染全產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同治理就是將產(chǎn)業(yè)鏈從源頭到終端的各個環(huán)節(jié)包括咨詢檢測、生產(chǎn)制造、產(chǎn)品設(shè)計、物流運輸、批發(fā)經(jīng)營、終端銷售、監(jiān)測反饋等各個環(huán)節(jié)，并與金融、科研、行政服務(wù)等方面密切相連，視為有機聯(lián)系的可控整體，從源頭開始對產(chǎn)業(yè)鏈各個環(huán)節(jié)的環(huán)境污染進行有效掌控和協(xié)同防治。

產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)之間存在著相互依賴的利益關(guān)系，當產(chǎn)業(yè)鏈的某個環(huán)節(jié)存在環(huán)境污染時，利用其上下游企業(yè)的制約機制，可以對污染企業(yè)形成有效的約束。如果上游企業(yè)能夠做到只給無污染企業(yè)供應(yīng)，下游企業(yè)只給無污染企業(yè)下訂單，包括為企業(yè)貸款的銀行和為上市公司投資的投資者都去選擇無污染企業(yè)，這無疑對企業(yè)清潔運營和建立清潔產(chǎn)業(yè)鏈具有重要的促進作用。

京津冀環(huán)境污染的全產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同治理就是要改變產(chǎn)業(yè)鏈條上各環(huán)節(jié)被行政區(qū)劃割裂的“散點式”污染防治模式，是在產(chǎn)業(yè)鏈的各個環(huán)節(jié)開展環(huán)境污染治理的系統(tǒng)協(xié)作，因而是京津冀環(huán)境污染協(xié)同治理的重要思路。從全產(chǎn)業(yè)鏈的角度治理環(huán)境污染既能夠更好地實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈各個環(huán)節(jié)的清潔生產(chǎn)，又可以促進跨區(qū)域環(huán)境污染的協(xié)同治理，同時全產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)的細分又有利于發(fā)揮區(qū)域污染治理的區(qū)位優(yōu)勢。通過全產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)運作，對京津冀環(huán)境污染治理形成全產(chǎn)業(yè)鏈模式，從而實現(xiàn)環(huán)境污染防治高效協(xié)同治理。

污染事后整改顯得事倍功半，所需的時間也比較長。要走出先污染后治理的老路，就要轉(zhuǎn)變思路，通過規(guī)劃引導(dǎo)，按照“鏈式集聚、循環(huán)發(fā)展、綠色增長、創(chuàng)新驅(qū)動”原則，嚴格項目準入，從產(chǎn)業(yè)鏈源頭控制污染，從產(chǎn)業(yè)鏈上減少污染，實現(xiàn)零污染循環(huán)產(chǎn)業(yè)鏈，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向綠色、節(jié)能、環(huán)保產(chǎn)業(yè)為主轉(zhuǎn)變。

（二）對策建議

基于上述基本思路，提出如下對策建議。

1.完善環(huán)境污染全產(chǎn)業(yè)鏈治理的整體防治標準。京津冀污染防治協(xié)作不應(yīng)只是一種協(xié)調(diào)機制，要在《環(huán)境保護法》和《大氣污染防治法》等國家法規(guī)框架下，打破地域行政的分割，在排污收費標準、企業(yè)環(huán)保技改經(jīng)濟鼓勵政策、節(jié)能減排等方面協(xié)調(diào)相關(guān)標準間各項指標，對產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)保標準進行整合，完善產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)保標準體系，使之權(quán)威、科學(xué)、統(tǒng)一，形成京津冀環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理條例，實現(xiàn)區(qū)域統(tǒng)一標準、統(tǒng)一執(zhí)法，統(tǒng)一管理，形成區(qū)域?qū)用嫖廴局卫淼膬?yōu)化體系。只有做到標準上的求同、結(jié)構(gòu)上的存異、行政上的統(tǒng)一，才能真正實現(xiàn)協(xié)同發(fā)展。

2.建立產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)境污染治理機制。要在統(tǒng)一的標準框架下，將全產(chǎn)業(yè)鏈視為一個整體，充分考慮產(chǎn)業(yè)鏈上污染的擴散性與污染企業(yè)的投機轉(zhuǎn)移等問題，明確京津冀各地在產(chǎn)業(yè)鏈上的環(huán)保責(zé)任。針對全產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)和京津冀三地的污染特點，實現(xiàn)行政區(qū)的職能互補，建立有效的財政政策和稅收補貼政策，健全污染跨地域環(huán)保防治和補償機制。完善全產(chǎn)業(yè)鏈相關(guān)領(lǐng)域的具體法律法規(guī)，明確各地、各行政部門的具體權(quán)責(zé)。建立統(tǒng)一的預(yù)警機制，考慮各種突發(fā)狀況的應(yīng)急解決方案。加強各環(huán)節(jié)的環(huán)保合作，實現(xiàn)環(huán)保信息技術(shù)的流通與共享、分工與合作并舉，提高產(chǎn)業(yè)鏈的環(huán)保效率和整體價值。

3.完善防控產(chǎn)業(yè)鏈污染監(jiān)測與制衡體系。根據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)特征，完善相應(yīng)的監(jiān)測體系，使監(jiān)測與防治常態(tài)化。積極推進碳足跡認證納入供應(yīng)鏈管理體系；對產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)保中的企業(yè)如果在有害物質(zhì)的管理、廢水管理、空氣污染物排放管理，以及環(huán)境許可證等方面存在問題，要進行聯(lián)合調(diào)查；建立檢索和追溯機制，通過公開數(shù)據(jù)，系統(tǒng)識別問題企業(yè)，推動其開展整改，實現(xiàn)從原料選擇、加工設(shè)備、加工環(huán)境、加工過程完整產(chǎn)業(yè)鏈的節(jié)能減排、生態(tài)環(huán)保和綠色健康。建立企業(yè)對供應(yīng)鏈污染管理的行為規(guī)范，要求企業(yè)授予產(chǎn)品供應(yīng)商業(yè)務(wù)之前，積極審查供應(yīng)商的環(huán)保性能；賦予企業(yè)對具有污染嫌疑的供應(yīng)商進行懲處的權(quán)利。產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)有權(quán)相互要求公開污染排放數(shù)據(jù)，并對違規(guī)排污作出公開說明等，推動問題企業(yè)整改環(huán)境違規(guī)問題，“綠化”產(chǎn)業(yè)鏈全過程。

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（作者單位：河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)商學(xué)院 河北石家莊 050061）

（責(zé)編：呂尚）