我國農民普惠式養老保險制度的探究

楊漾

【摘要】：適度普惠型社會福利制度是全面建設小康社會的要求。本文分析了適度普惠型社會福利制度的概念，指出它是面向全體國民同時又涵蓋社會生活基本領域的社會政策和制度。根據政府在二次分配時資金分配要實行近乎于平均主義，在提供服務方面又要充分發揮市場機制高效率特性的原則，提出了中央政府建立普惠制基本的養老保險制度，地方政府建立補充養老保險制度，將社保與商業保險并軌，由中央財政政彌補策性虧空，地方政府歸還挪用資金的補足社保資金個人賬戶的和諧共贏的養老保險制度。

【關鍵詞】：普惠式 ?社會福利 ?養老保險制度

隨著體制改革的深入和社會轉型的加速，建立何種類型的社會保障（福利）制度，越來越緊迫地擺到人們面前，并成為學界和政府部門普遍關注的問題。隨著中共中央十六屆六中全會作出“逐步建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系”的戰略決策，從補缺型福利向普惠型福利的過渡必然成為我國社會保障（福利）模式建構的核心問題。2009年8月人力資源和社會保障部副部長胡曉義在新聞發布中說，中國農民60歲以后都將享受到國家普惠式的養老金。毫不夸張地說，此舉是又一項重大惠農政策、民生政策。

一、適度普惠型社會福利的概念

普惠型社會福利實際上來自對于社會福利模式的最初劃分。在研究社會福利模式的過程中，許多學者對社會福利的類型作過類似的劃分。格拉茲（Glazer）提出，社會福利分為一類福利和二類福利，一類福利是為每位社會成員提供的分配性的服務制度，二類福利表示選擇性的、補救性的服務制度。這里的制度性福利和一類福利就是普惠型的社會福利，因為它是面對每一位公民的。在福利觀念或福利意識形態上，馬歇爾關于社會權利的討論更是直接宣示了普惠型社會福利的社會政治基礎。可以說，普惠型社會福利的提出實際上反映了福利國家的基本價值。在學術界，關于發展普惠型社會福利的呼吁一直沒有停止，那些給農民以國民待遇的呼吁實際上也包含了這種理念。

二、養老保險制度缺陷分析

1.養老金把人分成三六九等。第一等行政機關養老保險，第二等是事業機關養老保險，第三等企業職工養老保險，第四等城鄉居民。1995年，國家對企業養老制度進行社會保障改革，實行了以企業和個人共同承擔為內容的“統賬結合”模式。今年，國家又提出了事業單位養老保險改革，將實行了以事業單位和個人共同承擔為內容的“統賬結合”模式。至此，中國養老保險形成了行政機關、事業單位、企業、居民四個等級的養老保險制度。

2.覆蓋面還過窄。除了養老保險把人分成三六九等問題外，中國的養老保險覆蓋面還過窄。養老保險在私企、自由職業者、個體戶、城鎮無業人員、農民等人群基本上沒有覆蓋。基本養老保險中，70%就業人口裸露在社保制度之外，農民工竟高達80%以上。2009年以來，國家開始了把農民納入養老保險的試點，但是步子還很小。

3.運行管理機制不順。中國養老保險制度采取模式是：養老保險基金繳費按工資一定繳費率繳費，養老保險金支付采用按職工退休前月工資的一定比例計發。這種制度有一個明顯缺陷就是領取養老金的多少與繳費的多少沒有絕對關聯度，就造成了參保人員的權利與義務不對稱。

三、普惠式養老保險制度的特點

1.養老金籌資的結構不同。過去的老農保主要都是農民自己繳費，實際上是自我儲蓄的模式。而新農保一個最大的區別就是個人繳費、集體補助和政府補貼相結合，是三個籌資渠道。特別是中央財政對地方進行補助，這個補助又是直接補貼到農民的頭上。一般情況下，政府是普惠式國民養老保險的責任主體，即面向所有老年人提供最基本的收入保障，其經費來源于稅收。待遇標準與工資脫鉤但與物價水平掛鉤，并隨著整個社會平均收入的提高而提高，它體現著老年人分享經濟社會發展成果的權益，是顯具公平性的養老保險制度安排。

2.普惠式養老制度的養老金在支付結構上的設計是兩部分：一部分是基礎養老金，一部分是個人賬戶的養老金。而基礎養老金是由國家財政全部保證支付的。就是中國農民60歲以后都將享受到國家普惠式的養老金。當然，新農保政策是要通過試點完善之后逐步推開，并不是說從明天開始大家就可以領錢了。這些政策將在國務院新農保試點指導意見當中體現。

四、普惠式養老制度的意義

1.有利于確保農村居民基本生活

建立普惠式養老制度制度，有利于確保農村居民基本生活。隨著經濟發展和社會變遷，我國農村傳統的家庭養老開始弱化。在農村社會養老保險制度建設上，采取社會統籌與個人賬戶相結合的基本模式和個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的籌資方式，將使家庭養老和社會養老相結合，從而確保農村老人基本生活需要。

2.有利于推動農村減貧

建立普惠式農村社會養老保險制度，有利于推動農村減貧。實踐證明，老齡化往往與貧困緊密相連，特別是在中國農村，老年貧困發生率接近10%，高于城市3倍以上，很多留守老人生活十分困難。建立農村社會養老保險制度，把千百萬農村老年貧困人口的問題解決好，無疑將使農村減貧步伐大大加快。

3.有利于逐步縮小城鄉差距

建立普惠式農村社會養老保險制度，有利于逐步縮小城鄉差距。與日趨完善的城鎮養老保險制度相比，農村養老保險制度只能說剛剛起步，這從一個側面反映了我國城鄉差距仍然較大這一事實。盡快把農村社會保障這塊“短板”補上，使農村群眾早日享受到同城鎮居民同樣的社會保障，有利于縮小城鄉差距、維護社會穩定。

4.有利于促進消費，拉動內需

建立普惠式農村社會養老保險制度，有利于促進消費，拉動內需。多年來，中國農村消費啟而不動，究其根源，主要是農民社保水平過低，花錢有后顧之憂，“存錢防老”在農村是普遍現象。通過社會養老保險制度的建立，著力提升農民的消費預期，在當前面臨國際金融危機挑戰的大背景下，具有十分重要的意義。

參考文獻：

[1]彭華民：《社會福利與需要滿足》，北京：社會科學文獻出版社2008年版。

[2]T·H·馬歇爾：《公民權與社會階級》，劉繼同譯，《國外社會學》，2003

[3]景天魁：《大力推進與國情相適應的社會保障制度建設——構建底線公平的福利模式》，《理論前沿》，2007

[4]鄭秉文.擴大社保制度覆蓋范圍：國際經驗與教訓[J].思想工作，2009