檢察機關提起行政公益訴訟研究

劉一璇

【摘要】：檢察機關可以法律監督機關的身份提起行政公益訴訟，除享有行政公益訴訟原告所享有的權力之外，還享有其作為國家法律監督機關所享有的相應權利。繼承歷史上中國支持檢察機關提起行政公益訴訟的相關立法傳統，借鑒國外關于檢察機關提起行政公益訴訟的立法經驗，建立與中國國情相適應的行政公益訴訟制度，是完善當前的行政訴訟制度的重要舉措。

【關鍵詞】：檢察機關;行政公益訴訟;制度設計

一、檢察機關在行政公益訴訟中的法律地位探討

1.檢察機關作為原告提起行政公益訴訟

支持檢察機關“行政公益訴訟原告說”的學者認為，檢察機關在發現行政行為具有侵害社會公益的危險之時，可以向人民法院提起行政公益訴訟，要求行政機關停止其侵害行為并對損害后果做出相應的賠償和救濟。這種觀點將檢察機關作為行政公益訴訟中的原告，有利于實現原被告之間地位的平等，但忽視了檢察機關作為國家機關的公權力的屬性，有失偏頗。

2.檢察機關作為公共利益的代表人提起行政公益訴訟

檢察機關可以作為公共利益的代表人提起行政公益訴訟，這一觀點有一定的應用價值。但是檢察機關僅僅是以代表社會公益的身份參與訴訟全程，并不享有訴訟原告的訴訟實體權利和程序權利，也不承擔相應的義務，判決裁定的結果與檢察機關自身也沒有直接關系，檢察機關在訴訟中不承擔任何風險。這有可能導致檢察機關在參與訴訟的過程中，由于不涉及其自身利益，不承擔訴訟后果而有倉促參與訴訟、不積極主動行使權力的行為存在，這是其不足之處。

3.檢察機關作為法律監督機關提起行政公益訴訟

檢察機關可以其法律監督的身份直接參與行政公益訴訟的過程，在這種形式下，檢察機關不是訴訟的原告，檢察機關在行政公益訴訟的整個過程中僅僅是充當了支持原告起訴、為原告勝訴提供有力的條件和幫助的作用。由于行政相對人與行政機關地位身份的懸殊差距，法院與行政機關同為國家機關，難免在判決中有所偏頗，由檢察機關這一與行政機關并列的國家機關出庭支持原告主張，有利于促使法院作出公平公正合法合理的判決、裁定，真正達成保護社會公益的根本目的。

二、檢察機關提起行政公益訴訟的可行性

（一）現代訴訟理論和訴訟信托理論支持檢察機關提起行政公益訴訟

1.現代訴訟理論是檢察機關提起行政公益訴訟的理論基礎

現代訴權理論認為，實體訴權與程序訴權在絕大多數情況下是統一的，但是在某些特殊的情況下是相互分離的。檢察機關在行政機關的不作為或者行政違法行為侵害社會公共利益或有侵害之虞，在沒有行政相對人或者行政相對人不敢、不愿起訴的情況下，檢察機關可以根據實際情況，以自身的名義提起行政公益訴訟，以實現保護社會公共利益的最終目的。這一觀點的理論內容對于制約和監督行政機關的行政行為，防止行政權力的濫用，進而保護社會公益有極為重大的作用。

2.訴訟信托理論是檢察機關提起行政公益訴訟的理論基礎

根據我國的國家性質和國情，人民基于對國家的信任，將自然資源的管理權交付給國家，由國家對原本屬于集體所有的自然資源進行管理，這樣公民與國家之間就形成了一種信托關系。在行政機關的不作為或者行政違法行為侵犯本屬于人民群眾集體所有的自然資源之后，國家可以受托人的身份請求行政機關停止侵害行為。由于國家不可能親自行使信托關系中受托人的權利，需要有一個實際存在的國家機關代表國家保護人民群眾交付委托的社會公共利益。檢察機關可以代表國家行使受托人的權利，在行政行為侵害社會公益之時，作為原告向法院起訴，這有利于構建檢察機關提起行政公益訴訟制度。

（二）檢察機關相對于其他主體而言具備更大的天然優勢

檢察機關作為國家機關，其法律地位相較于社會團體和個人具有天然的優勢。首先，檢察機關是與法院、行政機關平等的國家機關，在以自身的名義向人民法院提起行政公益訴訟的過程中，易于更快速的向有管轄權的人民法院提起訴訟，方便快捷掌握行政機關的不作為或者違法行政行為侵害社會公共利益的相關材料、證據，充分行使其在行政公益訴訟中的權利。此外，在法院對此行政公益訴訟開庭審理作出判決之后，檢察機關可以依據其法律監督機關的法律地位，要求行政機關履行訴訟判決中應當由其承擔的責任和義務，更有利于糾正行政機關的違法行為。

（三）檢察機關提起行政公益訴訟可以有效規制行政權力，緩和行政機關與行相對人之間的關系

在行政相對人不敢、不愿提起行政公益訴訟的情況下，檢察機關作為一種公權力機關，可以自己的名義代表國家和社會公共利益提起行政公益訴訟，在調查取證的基礎上促使法院作出有利于保護社會公共利益的公正判決，促使行政機關改正其行政違法行為，并對社會公共利益造成的損害給予賠償。這種訴訟方式使行政相對人在不與行政機關正面交鋒的前提之下，達到與一般行政訴訟相同的效果，有利于行政機關與行政相對人友好相處。

三、檢察機關提起行政公益訴訟的制度設計

（一）檢察機關提起行政公益訴訟的受案范圍

檢察機關提起行政公益訴訟的案件，主要是針對涉及到國計民生，對社會影響較大的重大社會問題。檢察機關對于行政機關侵害社會公共利益或有侵害的危險的行政不作為或者行政違法行為有權提起行政公益訴訟，不需要有實際的損害結果出現。檢察機關在依據社會團體、公民的申請提起行政公益訴訟之前，可先審查一下此案件有沒有行政相對人，若無行政相對人，檢察機關可以根據實際情況決定是否有必要提起行政公益訴訟。

（二）檢察機關提起行政公益訴訟的方式

筆者認為，檢察機關提起行政公益訴訟的方式有兩種。在發現行政行為具有產生侵害社會公共利益的危險之時，檢察機關可以對受損后果和危險程度加以考量，明確是否應當通過訴訟的方式制止行政侵害行為。此外，社會團體和公民個人在發現侵害社會公共利益的現實或危險存在，可以向檢察機關提出申請，由檢察機關對是否起訴作出判斷。若行政行為的侵害后果或危險程度較大，檢察機關可以在調查清楚、收集相關證據的基礎之上，向人民法院起訴，請求法院作出行政機關應當承擔賠償責任和改正措施作出合理的判決、裁定。

（三）行政公益訴訟費用的承擔

筆者認為，應當由財政專門劃出的一部分財政收入來作為行政公益訴訟的費用，以此保障提起行政公益訴訟的主體不需因顧慮到訴訟費用問題而對提起此訴訟有后顧之憂，確保原告在發現社會公共利益遭受侵害的情況之下，可以在沒有經濟壓力的前提之下提起以社會公益保護為目的和宗旨的社會公益訴訟，提升原告在此訴訟中的地位，使原被告雙方盡量處于同等地位，使法院的判決、裁定更為合理、有效。

參考文獻：

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