關(guān)于城市更新與土地運(yùn)營(yíng)的幾點(diǎn)思考

鐘威

城市更新是當(dāng)今世界各國(guó)城市發(fā)展面臨的重大課題。在廣州新一輪政府機(jī)構(gòu)改革中，應(yīng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)依靠“土地征收—政府出讓—收取收益”的土地財(cái)政思路，按照“城市更新與土地運(yùn)營(yíng)”有機(jī)結(jié)合的新理念，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，抓好城市土地儲(chǔ)備與成片連片運(yùn)營(yíng)，充分挖掘城市低效存量用地潛力，節(jié)約集約發(fā)展智慧型城市，帶動(dòng)先進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，改善城鄉(xiāng)人居環(huán)境和傳承嶺南歷史文脈，走出一條盤(pán)活城市存量低效用地的新路子。

一、城市更新與土地運(yùn)營(yíng)有機(jī)結(jié)合的必要性

（一）國(guó)家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略的必然要求

新一屆中央政府為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，推出了新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略。新型城鎮(zhèn)化是指堅(jiān)持以人為本，以新型工業(yè)化為動(dòng)力，以統(tǒng)籌兼顧為原則，全面提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平。新型城鎮(zhèn)化的“新”就是要由過(guò)去片面注重追求城市規(guī)模擴(kuò)大、空間擴(kuò)張，改變?yōu)橐蕴嵘鞘械奈幕⒐卜?wù)等內(nèi)涵為中心，真正使我們的城鎮(zhèn)成為具有較高品質(zhì)的適宜人居之所。中共中央、國(guó)務(wù)院頒布的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》從國(guó)家戰(zhàn)略的高度，提出要改變傳統(tǒng)城鎮(zhèn)土地?cái)U(kuò)張征用模式，要將城鎮(zhèn)土地利用的重點(diǎn)放在城鎮(zhèn)低效存量用地盤(pán)活利用上，要按照“以人為本、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、功能優(yōu)化、文化傳承”的原則，將城鎮(zhèn)存量土地運(yùn)營(yíng)與城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展有機(jī)結(jié)合，力爭(zhēng)改變地方政府過(guò)多依靠“土地財(cái)政”的發(fā)展模式。這就為以盤(pán)活城鎮(zhèn)低效存量用地為主的城市更新與城市土地儲(chǔ)備運(yùn)營(yíng)的有機(jī)整合及統(tǒng)籌開(kāi)發(fā)提供了政策依據(jù)。

（二）廣州市新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的必經(jīng)之路

廣州作為特大型國(guó)家中心城市，其城市化率已達(dá)83%，解決城市發(fā)展面臨的土地資源瓶頸問(wèn)題，亟需從新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略高度，將城市更新與土地運(yùn)營(yíng)有機(jī)結(jié)合，統(tǒng)籌發(fā)揮寶貴存量用地資源潛力，促進(jìn)事關(guān)城市戰(zhàn)略發(fā)展的重大項(xiàng)目的落地。另外，按照國(guó)土資源部土地管理工作會(huì)議的精神，今后大城市原則上不再安排新增建設(shè)用地指標(biāo)，城市發(fā)展面臨新增用地指標(biāo)制約。所以，以“三舊”改造為核心的城市更新必將成為廣州市未來(lái)城市建設(shè)發(fā)展的重中之重。“三舊”用地約580平方公里（是動(dòng)態(tài)調(diào)整的），占目前建設(shè)用地的近1/3，是今后發(fā)展的重要保障。城市更新與土地儲(chǔ)備運(yùn)營(yíng)的有機(jī)結(jié)合，一是有利于從政府整體長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的高度，統(tǒng)籌管理運(yùn)營(yíng)城市存量土地資源，避免傳統(tǒng)土地儲(chǔ)備“分散收儲(chǔ)、零散出讓、遍地開(kāi)花、難成規(guī)模”的弊端，發(fā)揮城市更新“整體策劃、成片改造、產(chǎn)業(yè)落地、公益保障”的優(yōu)勢(shì)。二是有利于政府主導(dǎo)下，把握城市土地一級(jí)市場(chǎng)，引入國(guó)家政策性資金（或者適當(dāng)發(fā)行地方優(yōu)質(zhì)債券），充分發(fā)揮土地集約節(jié)約利用價(jià)值，實(shí)現(xiàn)政府重大項(xiàng)目意圖和保障公共利益優(yōu)先實(shí)現(xiàn)。

二、城市更新與土地運(yùn)營(yíng)有機(jī)結(jié)合的可行性

（一）理論上的可行性

現(xiàn)代政府新公共管理“流程再造”理論指出，現(xiàn)代政府行政機(jī)構(gòu)強(qiáng)調(diào)政府職能簡(jiǎn)化、統(tǒng)籌解決公共問(wèn)題、重視公共服務(wù)效率等方面，廣州設(shè)立城市更新局，符合現(xiàn)代政府新公共管理理論，有利于新形勢(shì)下政府提高城市更新工作效能和質(zhì)量。另外，城市更新中的衛(wèi)星城理論（從廣義上講，田園城市理論并不單純是一種形式上的或是圖畫(huà)上的城市規(guī)劃，實(shí)質(zhì)上是一種對(duì)社會(huì)的改革，即對(duì)構(gòu)成社會(huì)并對(duì)社會(huì)發(fā)展起著關(guān)鍵作用的城市風(fēng)貌、城市有機(jī)體的總體規(guī)劃。很大一部分是對(duì)城市發(fā)展各種有機(jī)體的安排，從而緩解不斷畸形發(fā)展的城市帶來(lái)的各種問(wèn)題，阻止城市無(wú)節(jié)制地發(fā)展）、有機(jī)疏散理論（有機(jī)疏散理論認(rèn)為城市猶如人的生命機(jī)體一樣，為了避免城市走向衰落，必須對(duì)城市的外形和精神進(jìn)行全面的設(shè)計(jì)更新。有機(jī)疏散理論認(rèn)為將重工業(yè)布局在城市中心區(qū)是不可行的，輕工業(yè)也是如此，但是一些行政管理部門(mén)和事業(yè)單位需要設(shè)置在城市中心區(qū)，重工業(yè)和輕工業(yè)等的遷出為城市中心區(qū)騰出大量土地，這些土地應(yīng)該優(yōu)先保障公共基礎(chǔ)設(shè)施，如綠地、道路等，改善人居環(huán)境，方便生產(chǎn)生活），也為城市更新與土地運(yùn)營(yíng)的有機(jī)結(jié)合提供了實(shí)踐理論支撐，從城市建設(shè)可持續(xù)發(fā)展角度，為廣州市城市更新工作提供了思路啟發(fā)。

（二）實(shí)踐上的可行性

國(guó)內(nèi)外，很多先進(jìn)城市已將城市更新與土地運(yùn)營(yíng)進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，產(chǎn)生了良好的效果。香港市區(qū)重建局是香港專責(zé)處理市區(qū)重建計(jì)劃的法定機(jī)構(gòu)，在2001年5月1日根據(jù)香港《市區(qū)重建局條例》成立。該機(jī)構(gòu)通過(guò)引入政府資金，制定專項(xiàng)總體規(guī)劃與行動(dòng)計(jì)劃，注重區(qū)域妥善規(guī)劃和公共設(shè)施建設(shè)，傳承歷史文脈建筑，迄今已初步完成9個(gè)建目標(biāo)區(qū)內(nèi)近100個(gè)新項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)大約200棟破舊失修樓宇的重建，并提供大約3公頃的休憩用地、5萬(wàn)平方米建筑面積用作社區(qū)和福利設(shè)施。新加坡專門(mén)設(shè)立市區(qū)重建局，將城市低效存量用地空間的開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)交由該機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌負(fù)責(zé)，市區(qū)重建局通過(guò)良好的規(guī)劃以及有效的土地重新利用計(jì)劃和整體策劃，有效地解決了市區(qū)擁擠、交通堵塞、基礎(chǔ)設(shè)施短缺、衛(wèi)生設(shè)備不足等一系列問(wèn)題，盤(pán)活了市區(qū)低效存量建設(shè)用地，帶動(dòng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，使得新加坡的自然環(huán)境和生活品質(zhì)在過(guò)去30年中得到了飛速提高。倫敦的城市更新在引入市場(chǎng)方式盤(pán)活存量用地時(shí)，注重公眾參與，成立“街區(qū)俱樂(lè)部”、“社區(qū)互助會(huì)議”等，通過(guò)協(xié)調(diào)談判和科學(xué)規(guī)劃，更加注重人居環(huán)境、生態(tài)環(huán)境和社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。紐約的城市更新將土地運(yùn)營(yíng)充分結(jié)合，其主要措施有：一方面政府采取多種方式吸引市場(chǎng)資金投入城市更新，如設(shè)立專項(xiàng)基金、制定財(cái)政稅收激勵(lì)措施（20世紀(jì)80年代，紐約出臺(tái)了一系列有關(guān)改善城市物質(zhì)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和創(chuàng)業(yè)就業(yè)機(jī)會(huì)的稅收獎(jiǎng)勵(lì)方面的法規(guī)，其中有4條適用于城市更新地區(qū)的開(kāi)發(fā)商、投資商和居民的主要獎(jiǎng)勵(lì)措施，即資本補(bǔ)貼、商業(yè)用地租賃的雙向補(bǔ)貼、減免地方稅及收入稅補(bǔ)貼，這些基于稅收的措施都促進(jìn)了城市地區(qū)的更新發(fā)展）、引入國(guó)家政策性資金或?yàn)樗饺送顿Y者提供貸款及津貼等。另一方面政府制定具有操作性的法律法規(guī)保障投資人權(quán)益，推動(dòng)城市更新。東京的城市更新，十分注重土地的集約高效利用。20世紀(jì)80年代，日本東京通過(guò)計(jì)劃性制定制度開(kāi)始了地下深層空間設(shè)施的更新利用，帶動(dòng)了東京地下商業(yè)的繁榮發(fā)展。

三、城市更新與土地運(yùn)營(yíng)有機(jī)結(jié)合的幾點(diǎn)建議

（一）將城市土地儲(chǔ)備職能納入城市更新機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌管理

從本質(zhì)上說(shuō)，城市土地儲(chǔ)備是城市更新改造不可或缺的部分，是城市土地運(yùn)營(yíng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。廣州市應(yīng)站在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的高度，解放思想，改革創(chuàng)新，突破傳統(tǒng)“土地收儲(chǔ)—政府出讓—收取出讓金”的土地財(cái)政思路，創(chuàng)新構(gòu)建“城市更新+土地運(yùn)營(yíng)+產(chǎn)業(yè)落地+保障公益”的城市土地節(jié)約集約的新路徑，將城市更新改造與城市土地運(yùn)營(yíng)有機(jī)結(jié)合，推進(jìn)城市建設(shè)可持續(xù)發(fā)展。

（二）做好城市更新土地運(yùn)營(yíng)的成片連片統(tǒng)籌策劃

城市更新與土地運(yùn)營(yíng)有機(jī)結(jié)合的直接體現(xiàn)就是城市更新單元的成片連片改造。城市更新單元改變以往存量建設(shè)土地出讓地塊分布零散的弊端，突出地塊成片連片的優(yōu)勢(shì)，堅(jiān)持政府主導(dǎo)，公共利益保障和歷史文化保護(hù)的原則下，以“結(jié)構(gòu)升級(jí)、分類(lèi)引導(dǎo)、成片開(kāi)發(fā)、節(jié)約集約”為導(dǎo)向，根據(jù)地塊實(shí)際情況，提前開(kāi)展區(qū)域發(fā)展策劃和規(guī)劃設(shè)計(jì)工作，合理整合土地資源，調(diào)動(dòng)各方主體積極性，實(shí)施成片連片改造，達(dá)到統(tǒng)籌策劃、有序規(guī)范、整體運(yùn)作、全面提升的目標(biāo)。

（三）注重在城市更新土地運(yùn)營(yíng)中引入重大戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)

重大戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)事關(guān)城市的綜合競(jìng)爭(zhēng)力和可持續(xù)發(fā)展，在城市更新土地運(yùn)營(yíng)中，制定重大戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)引入計(jì)劃和規(guī)劃，采取鼓勵(lì)性優(yōu)惠政策，在廣州市“2+3+11”城市戰(zhàn)略性發(fā)展平臺(tái)中，劃定城市更新區(qū)域，打造城市功能優(yōu)質(zhì)品牌。注重科技研發(fā)、產(chǎn)業(yè)金融、高端服務(wù)業(yè)、大數(shù)據(jù)信息挖掘等產(chǎn)業(yè)的有效導(dǎo)入，科學(xué)規(guī)劃產(chǎn)業(yè)、公益、居住等用地比例，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，推動(dòng)城市可持續(xù)發(fā)展。

（四）構(gòu)建城市更新土地運(yùn)營(yíng)重大項(xiàng)目的融資平臺(tái)

做好城市更新工作需要把握好兩個(gè)因素：土地和資金。其中資金問(wèn)題是重中之重，如何引入市場(chǎng)資金，發(fā)揮國(guó)家政策性資金“四兩撥千斤”的作用，需要好好籌劃和設(shè)計(jì)。在市城市更新主管部門(mén)下建立重大項(xiàng)目融資平臺(tái)，將政府財(cái)政信用和城市低效存量用地預(yù)期收益作為資本，靈活引入國(guó)家政策性資金（或者發(fā)行地方債券），盤(pán)活城市更新區(qū)域前期土地一級(jí)市場(chǎng)，激發(fā)城市更新土地運(yùn)營(yíng)二級(jí)市場(chǎng)活力，充分實(shí)現(xiàn)土地市場(chǎng)價(jià)值，推動(dòng)重大項(xiàng)目的選址落地和啟動(dòng)開(kāi)發(fā)。

（五）注重歷史文脈傳承與公共利益保障

城市更新不是單方面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展與物質(zhì)更新，而是要綜合平衡地在城市更新中傳承嶺南歷史文脈，以及提升和改善城市公建配套設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施。一方面，按照城市建設(shè)發(fā)展肌理、歷史脈絡(luò)，原住民生活習(xí)俗等，統(tǒng)籌規(guī)劃設(shè)計(jì)運(yùn)營(yíng)，做到經(jīng)濟(jì)收益與文化傳承相統(tǒng)一，互促進(jìn)，煥發(fā)嶺南文化的新時(shí)代活力；另一方面，強(qiáng)調(diào)城市更新土地運(yùn)營(yíng)中的公共利益優(yōu)先，規(guī)定在城市更新中優(yōu)先落實(shí)公建配套設(shè)施，優(yōu)先劃定公共綠化、道路等用地，優(yōu)先建設(shè)政府統(tǒng)籌安置房。

李求軍/責(zé)任編輯