新常態下的城市土地運營思路

游朋

2014年11月，習近平在亞太經合組織（APEC）工商領導人峰會上發表了題為《謀求持久發展共筑亞太夢想》的主旨演講，首次系統闡述了新周期中國經濟的新常態。新常態下的中國經濟，發展速度將從高速增長轉為中高速增長，經濟結構將不斷優化升級，發展動力將從要素驅動、投資驅動轉向創新驅動。新常態的系統提出，意味著中國經濟已告別過去30多年高速增長的階段，進入一個與以往不同的、相對穩定的、較長時期的新階段。那么中國經濟的新常態，會對中國城市的發展帶來哪些機遇和挑戰？本文以中國城市化發展的現狀概述為基礎，以新常態的本質和特征為視角，分析中國經濟新常態對城市發展的影響，進而探討新常態下的城市土地運營思路。

一、中國城市發展現狀概述

改革開放以來，伴隨著經濟的快速發展，中國城鎮化發展迅速。近20年來我國城鎮化率以平均每年約1個百分點的速度發展，城鎮人口平均每年增加1000萬人以上。依據國家統計局發布的2014年經濟數據，中國城鎮常住人口74916萬人，比上年末增加1805萬人，鄉村常住人口61866萬人，減少1095萬人，城鎮人口占總人口比重為54.77%。

1979年美國城市地理學家諾瑟姆（Ray M Nor-tham）指出各國城市化發展過程可以概括為一條稍被拉平的S形曲線。S形曲線大致分成三部分：第一部分為城市發生和發展的初級階段，城市化發展速度非常慢，城市人口比重很低，大都不到25%；第二部分為城市發展的加速階段，大量農村人口涌向城市，城市規模日趨擴大，城市數量日益增多，城市人口比重增至60%-70%；第三部分為城市發展的成熟期，城市人口增長速度與總人口增長速度相當，城市經濟在相當一段時間內發展平緩。

綜合國內外的研究文獻，歸納出中國城市化的現狀：中國城市化水平有了明顯提高，但仍處在城市發展的加速階段（S形曲線第二部分）；由于歷史的、體制的、發展階段的多種原因，中國城市化存在片面注重城市規模擴張、資源粗放利用嚴重、區域發展不協調、生態環境脆弱等發展中的問題。

二、新常態對中國城市發展的影響

1.城市規模將逐步趨于穩定

新常態下，中國經濟從高速增長轉為中高速增長，城市經濟增長對土地等資源的饑渴性需求將得到一定程度的緩解。中國人口老齡化日趨發展，農業富余人口減少，農業人口轉為非農業人口、城鎮人口的規模將逐漸減小。同時，近年來城市規模粗放式擴張導致的大量閑置用地、閑置住房、閑置園區還有待進一步消化。此外，2014年中國城鎮化率已達54.77%，并快速接近60%-70%的高峰。依據S形曲線，中國城市發展即將從第二階段轉到第三階段。在此階段中，中國城市規模首先將從快速擴展變為緩慢擴展，進而趨于穩定。

2.城市間協調發展將成為主旋律

新常態下，地區經濟將從競爭性發展轉為協調化發展，城市間逐步形成相互促進、優勢互補、共同發展的新格局。改革開放以來，我國在“一部分人、一部分地區先富起來，以帶動大部分地區發展”的思想指導下，區域發展經歷了一個非均衡發展的過程，并取得了舉世矚目的成就。珠江三角洲、長江三角洲和環渤海等地區已成長為全國經濟的增長中心，武漢、鄭州、西安等城市已成長為地區經濟的增長中心，具備了帶動落后地區的能力。而欠發達地區在擴散效應、成本效應、梯次轉移等原理作用下，將促使區域公共服務水平的均等化、區域市場發育的統一化、區域產業發展的協調化。各地區的發展潛力和優勢將得到充分發揮，良好的區際經濟關系將逐步建立，城市間協調發展將成為主旋律。

3.城市產業結構將不斷調整優化

新常態下，中國經濟結構將不斷優化升級，從要素驅動、投資驅動轉向創新驅動，城市產業結構將面臨劇烈調整。首先，新常態下城市政府將從投資主體變為服務主體，片面追求工業快速發展的思路將得到糾正，國民經濟各產業將依市場規律進行調節，進而誘發現有不合理產業配置的內部調整。另外，從國際經驗來看，知識與技術創新、市場需求、自然資源稟賦、資本規模、國際貿易等均是一國產業結構演變過程中的基本制約因素。基本制約因素一旦發生變化，都會不同程度上對產業結構的變動產生直接或間接的影響。特別是科技進步因素，它是生產發展的巨大杠桿，也是產業結構演變的根本動力。每一次重大的科技進步都會導致原有產業和產業部門得到重大改造，也會促使新的產業和新的產業部門形成。中國經濟從要素驅動、投資驅動轉向創新驅動，知識創新、技術創新和技術進步將成為經濟增長的主要推動力量，技術創新、科技進步、市場需求等因素將發生劇烈變化，進而促進城市產業結構不斷向高級化發展。

4.城市公共管理與服務設施將大規模建設

新常態下，中國政府將致力于保障民生，提高國民生活質量，城市公共管理與服務設施將大規模建設。中國現行土地管理制度主要圍繞農村土地聯產承包、城市土地有償使用及市場化配置、征轉集體土地確保城市新增建設用地供應三條主線展開，其在“以經濟建設為中心”的發展階段發揮了重要作用，但也導致了用地結構不均衡、民生用地缺乏、節約集約程度較低等較多問題。新常態下，城市政府的GDP績效權重將降低，招商引資的壓力得到釋放，而城市公共管理與服務績效權重將提高，引導保障性住房、學校、醫院等城市公共管理與服務設施大規模建設，進而促進城市社會和諧，夯實社會發展的基礎。

5.城市生態環境將備受重視

新常態下，中國政府將倡導形成綠色低碳循環發展新方式，城市生態環境將備受重視。近些年來，中國城市化進程不斷加快，經濟獲得了空前的發展。在獲得極大的經濟效益的同時，城市資源被高強度地利用，能源耗費巨大，生態與環境變化劇烈。諸多研究顯示，中國城市環境承載能力已達到或接近上限，粗放式、高消耗的城市發展模式難以為繼，綠色低碳循環的城市發展新方式逐漸得到社會各界的認同。各個城市將在未來較長時間內，不斷加大等生態環境的重視程度，踐行綠色低碳循環發展新方式。

三、新常態下的城市土地運營思路

基于中國城市將從快速擴展變為緩慢擴展、進而趨于穩定的發展前景，以及中國經濟“新常態”對城市發展“規模控制、協調優化、提質增效”的總體影響，未來中國城市的土地運營應把握以下幾個工作重點。

1.劃定城市發展邊界

借助環城公路、環城綠帶、生態控制線等方式劃定城市發展的邊界，通過立法、巡查、責任追究、從嚴懲治等方式嚴格禁止城市建設突破邊界，并進一步通過土地利用計劃和城市建設用地計劃落實指標聯動機制，從根本上扭轉城市粗放擴張趨勢，為城市土地精細化運營奠定基礎。

2.區域國土空間統籌發展

大力推動區域國土空間綜合規劃，充分挖掘各城市的發展潛力和優勢，統籌與引導城市間形成相互促進、優勢互補、共同發展的新格局。改變城市間競爭性的發展思維，區域內發達城市應采用優化產業配置、建立經濟腹地、保障要素供給等視角，主動銜接與拉動欠發達城市的發展。區域內欠發達城市應充分利用產業轉移、技術擴散等經濟規律，主動與發達城市建立合作區域推動城市快速發展。

3.以土地要素促進產業轉型升級

主動適應中國經濟結構將不斷優化升級，從要素驅動、投資驅動轉向創新驅動的宏觀態勢，利用土地要素調控城市經濟發展，培養知識與技術創新的城市氛圍，進而推動城市產業結構的調整與優化，進而實現城市產業的轉型升級。

4.城市土地空間集約利用

大力推動城市土地更新、地下空間開發、城市立體利用、土地混合利用等新的土地空間集約利用方式，不斷提高城市土地資源的利用效率，滿足城市各項建設的土地需求。

5.城市土地環境優化提升

以保障民生、提高國民生活質量為指導原則，改正過去重經濟發展用地、輕民生用地的畸形用地模式，將保障性住房用地、教育用地、醫療衛生用地、社會福利與保障用地等的配置比例提升至合理水平。同時鼓勵符合綠色低碳循環發展的產業發展，不斷優化城市土地環境和質量，追求城市土地利用社會效益、生態效益和經濟效益的有機融合，不斷提升城市居民的生活品質。

李求軍/責任編輯