區政府棚戶區改造征收拆遷瓶頸的突破

一些地方的棚戶區改造中，因政府未做到依法征收，尤其是區政府職能不全，缺乏強制力保障，少數被征收人漫天要價，開發企業無奈之下便貿然動用直接或者變相的暴力手段給被征收人施加壓力。例如南陽的“艾滋病拆遷隊事件”、鄭州的“潑大糞事件”被媒體廣泛報道成為社會關注的焦點。同時，少數人迎合媒體有將“輿論監督”演化成“輿情暴力”的趨勢。

筆者結合鄭州、南陽征收拆遷工作實際，分析當前區政府征收拆遷難的原因，從定位黨委政府行政機關與司法機關的關系出發，立足程序探究依法征收及公權力保障，就突破區政府棚戶區中的瓶頸進行探討，供同仁參考。

一、區政府城中村改造征收拆遷步履艱難成因分析

1.土地變性報批的障礙

城中村改造無法回避土地征收變性。集體土地征收的基本程序是先報批變性再補償安置和拆遷。在集體土地征為國有之后，首先提倡協議拆遷，然后針對少數漫天要價的“釘子戶”，依法作出具體行政行為，依法申請法院強制執行，這樣，就進入了“強制力保障之下的充分協商”的良性征收拆遷狀態，不可能出現久拖不拆的現象。

2.區政府難以協調市城鄉規劃局的障礙

棚戶區改造補償安置方案首先需要得到被征收人認可，容積率、建筑率、綠化率等建設規劃指標掌控在市規劃局，如不明確這些規劃指標及建設方案，被拆遷人難以認可。而根據土地管理法和城鄉規劃法的規定，土地出讓是修建性詳細規劃方案審查的前置條件，凈地又是土地出讓的前置條件，這樣，制訂征收拆遷補償安置方案時，不可能取得規劃部門的審批，這種互為前置條件的怪圈成為國土、規劃部門推諉扯皮的正當理由。

3.城中村建筑物高密度的壁壘

城中村建筑物高低參差不齊、呈無序分布，排水、排污、消防、人防等基礎設施先天不足，普遍存在抗震安全性差、火險隱患突出、環境臟亂差、市政設施不配套、治安混亂等問題，造成了諸多的社會隱患和城市問題，成為城市現代化發展的嚴重障礙。城中村的長期存在和無序發展，極大地威脅著所住居民的生命和財產安全，已嚴重影響了城市經濟、社會的可持續發展，制約了城市整體形象和品位的提升。為此，城中村常被形容為城市健康軀體上的“毒瘤”，到了非改不可的地步。城中村建筑密度高達70%甚至達到90%，“握手樓”、“貼面樓”、“一線天”現象十分常見。

4.公安機關不作為的障礙

違法建筑可以由政府依法進行強制拆除，合法房屋由人民法院依法強制執行，被執行人采取自焚、自殺的方法阻撓強制執行，造成嚴重后果，構成妨害公務罪。該罪名的偵查權由公安機關行使。然而，2011年3月3日，公安部下發了《2011年公安機關黨風廉政建設和反腐敗工作意見》，嚴禁公安民警參與“征地拆遷”等非警務活動。《國有土地上房屋征收與補償條例》取消了政府強制執行權，政府作出征收補償決定后不起訴超過六個月的，政府可以申請法院強制執行，法院下達執行裁定后，移送政府執行。強制執行成功與否取決于強制執行預案是否完備、組織是否周密。強制執行預案主要包括外圍安全保障、內部“控制”被執行人。這兩項工作均需要公安機關全力配合。征收工作中，極少數被征收人為了阻撓征收或者為了達到一定的目的，采取撒潑耍無賴甚至暴力對抗的手段，對征收工作人員進行侮辱毀謗、誣告陷害和故意傷害。為了維護征收工作人員的人格尊嚴、人身安全，促進征收工作順利開展，公安機關對上述違法行為應當進行治安處罰，構成犯罪的依法追究刑事責任。

5.法院不作為的障礙

征收是在強制力保障之下的一項工作，當事人即便是行政機關都不可能自行啟動強制程序，都要通過民事訴訟或者行政訴訟或者非訴執行等程序，由人民法院依法裁判，在法院做出執行裁定后仍不履行搬遷義務的，法院可以對其進行司法拘留，可以移送政府強制拆除，也可以移送公安機關對其刑事拘留追究刑事責任，以保證生效判決裁定的執行。但是，一些地方近年來幾乎沒有征收司法強制執行，似有支持政府中心工作不夠之嫌。這些現象雖與行政機關前置程序不嚴謹不規范有關，但更與法院回避敏感案件、不肯擔當風險、不敢司法強制、恐懼信訪追責等有直接關系。

二、撬動規劃執法，促進協議拆遷

面對違法建設的執法，基層單位擔心矛盾上移，領導同志批評執法不力，許多職能部門爭論不休，其實都是源于對強制拆除違法建設的規劃執法主體確定不清造成的困惑。現將規劃執法的主體和執法路徑厘清。

1.征收拆遷與違法建設相伴而生，但規劃執法的行政權歸屬不在區屬有關職能部門而是市城鄉規劃局

征收拆遷工作必須依法行政，職權法定是依法行政的重要內容。以臥龍區為例，確定規劃執法的行政權歸屬問題時，根據規劃局的主要職責內設機構和人員編制的規定（即“三定規定”），確定了城鄉規劃局是違法建筑執法主體。

《城鄉規劃法》第六十四條規定：“未取得建設工程規劃許可證或者未按照建設工程規劃許可證的規定進行建設的，由縣級以上地方人民政府城鄉規劃主管部門責令停止建設；…限期拆除…”《城鄉規劃法》第六十五條規定：“在鄉、村莊規劃區內未依法取得鄉村建設規劃許可證或者未按照鄉村建設規劃許可證的規定進行建設的，由鄉、鎮人民政府責令停止建設、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”遺憾的是南陽市已經過早地撤銷鄉鎮成立辦事處。顯然，南陽市城市規劃區內的違法建設的執法主體為南陽市城鄉規劃局。市城鄉規劃局依法作出限期拆除的決定后，違法行為人逾期不拆除的，經催告后由市城鄉規劃局移送違法建筑所在區政府強制拆除，區政府在做好強制執行預案的前提下，組織公安、執法、公證、辦事處強制拆除。

2.規劃執法程序的啟動

從法律關系上來講，有幾個可能的啟動方式：其一，通過區政府致函市城鄉規劃局，請求履行查處違法建筑的職責，城鄉規劃局對違法建筑查處嚴重失職、瀆職，不作為成為常態，擔當意識缺乏，恐怕區政府難以協調；其二，以村委會名義向市城鄉規劃局舉報特定違法建設主體，其5日內不履行查處職責的，以村委會為原告，以市城鄉規劃局和國土資源局為共同被告，以違法行為人為第三人，向區法院提起行政訴訟；此外，村委會還可以向所在地檢察院舉報有關執法人員瀆職。但是考慮到行政執法權的權威性，建議采取區政府致函市城鄉規劃局、國土資源局，請求履行查處違法建筑、違法占地的法定職責，但為保證執法效果，需要市委、市政府的高度關注和明確要求。

3.做好善后工作

其一，合理補償。很多城中村房屋，建造時間較早，而當時政府對其規劃管理薄弱、職責不清，對目前違法行為發生也應負一定責任。基于信賴保護原則，區政府應對于上述情況強制拆除的違法建筑，經評估按成本價給予補償。同時，鑒于違法建設所在地已經列入征收拆遷區域，故可在強制拆除后，按照征收拆遷的補償安置標準進行補償安置。其二，加大宣傳。要抓好典型、擴大依法行政的成果。充分搜集違法建設特定戶、典型戶的“最牛”違建事實，例如有的違法建筑連樓梯和窗戶也沒有，明顯是為拆遷補償而搶建，在對其依法處罰的程序啟動同時，主動向媒體披露其借違法建設索取巨額補償款的種種企圖，爭取輿論的關切和支持，同時也對其他違法建設產生震懾，利于全面開展棚戶區改造工作。

三、加大宣傳力度，讓群眾自覺走協議拆遷之路

1.制作電視訪談錄像

由電視臺就棚戶區改造有關事宜和有關征收拆遷法律政策采訪權威專家，也可組織被拆遷人代表就自己關心的問題向權威專家提問，通過采訪和解說，宣傳征收拆遷法律政策，把錄像刻成光盤，發放到每一個被拆遷人手中，讓被征收人熟知依法征收法律政策。

2.發征收手冊和溫馨提示，引導協議拆遷

給每一戶被征收拆遷人發征收手冊和風險提示，廣泛宣傳征收拆遷法律政策，在風險提示中，按照補償方案補償標準，計算出協議拆遷被征收拆遷人得到的利益和強制拆除后得到的利益，兩項利益比較，強制拆除后被征收人損失利益是多少，通過風險提示，被征收人有一本明白賬，用利益引導群眾簽訂征收補償協議。

3.在拆遷處廣泛張貼宣傳標語營造氛圍

由法律顧問團隊擬定具有鼓動性標語內容，征收辦制作標語，在棚戶區改造片區張貼標語，營造拆遷氛圍。通過宣傳造勢，讓群眾感到拆遷是大勢所趨，勢不可擋。

四、協助配合，形成合力的組織保障

1.成立“征收項目指揮部”

區委書記或區長擔任總指揮長，區領導包項目并擔任具體項目指揮長，要求具體項目指揮長領導、指導、協調征收全過程，具體解決疑難個案。總指揮長定期組織征收工作調度會，通報進度、分析存在的問題、交流經驗、提出要求。具體項目的指揮長深入具體問題全面領導，而非掛名，著力解決征收工作的疑難問題。

2.將干部培養、提拔與征收拆遷工作崗位鍛煉結合起來

組織部門相關單位抽調一些公道正派、工作能力強、值得培養的后備干部，進行業務培訓后充實到各個征收項目中去工作。

3.紀委監察局抽調人員加大對依法履行職責監督力度

增加誡勉談話頻率，以增強公信力，防止推諉、扯皮、不作為。內外勾結導致補償安置不公平，被征收人攀比也是情理之中的，也因此成為“釘子戶”。紀檢監察局在預防瀆職和打擊瀆職方面享有廣泛的權力，征收拆遷具有深入的專業性，紀檢監察部門應加強專業問題學習研究，事前預防、事中參與監督，減少事后諸葛亮。

4.工商行政管理局對征收區域內的營業執照進行核實

屬于騙取或者未依法年檢的，應當注銷并抄送征收部門。偽造或者騙取營業執照的，不予按照商鋪進行補償安置，監察局或檢察院向工商局調取工商審批檔案，違法頒發營業執照的應當依法糾正錯誤，構成犯罪的依法追究刑事責任。

5.公安消防機構履行職責

城中村存在許多家庭旅館，違反消防的強制性規定，開展經營活動，在征收中要求按照商鋪進行補償安置，公安消防機構應當履行職責，堅決取締。

6.食品衛生監督部門履行職責

城中村存在許多餐館，違反食品管理的強制性規定，開展經營活動，在征收中要求高額補償，食品衛生監督部門應當履行職責，堅決取締。

總之，在棚戶區改造工作中，在黨委的堅強領導下，對于合法建筑，用好用足法律、行政法規，做到行政主體適格、事實準確、程序規范，司法機關保障到位、強制力發揮效能，就能打出組合拳，取得好效果；對于違法建設，負有法定職權的市城鄉規劃局敢于作為、依法行政，各職能部門履行職責、積極配合、通力協作，不僅能盡快拆除違法建設，還讓其心服口服。即便被征收人提起復議或訴訟，政府也不會敗訴，即使敗訴也不會有行政賠償。同時在輿情應對時，也能主動、及時、適度，相信一定能贏得輿論、群眾和上級的認可與支持，為加快棚戶區改造給力。

注：作者為法學博士，在最高人民法院從事行政審判工作十多年，對征收拆遷、房屋登記等房地產法律問題具有深入研究，發表論文一百余篇、出版專著多部，擔任多所高校教授或者研究員，為政府提供依法征收拆遷法律服務以促進棚戶區改造、城中村改造，取得良好的效果。作者電話：13380083168（粵），13701178064（京）；郵箱：1572943101@qq.com。

王春敏/責任編輯