淺談土地儲備出讓中的城市規劃參與

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土地儲備是指政府部門或指定的公共管理機構依法取得土地，進行前期整理開發和儲存，選擇合適的時機出讓，是政府經營土地資產，有序實施城市規劃以及合理調控房地產市場的重要手段。但目前就大多數實施土地儲備制度的城市而言，土地儲備的運作未能與城市規劃緊密結合，導致土地儲備工作常常陷入被動，土地資源的最佳效益未能得到發揮。

一、土地儲備與城市規劃的關系

1.土地儲備是促進城市規劃實施的手段

缺少土地儲備出讓機制，政府將無法壟斷城市土地一級市場，土地開發將會呈松散型的隨意布局，區位優、效益好的地塊將被企業優先開發，而動遷成本高以及公共配套地塊將擱置多年不動，使城市無法按規劃的方向發展，基礎設施建設難以集中實施，道路、交通、綠地以及公共服務設施用地難以實現落地。因此，通過政府土地儲備和統一出讓，是實施城市規劃的保證，它能為城市建設積聚資金，調控城市開發的節奏和方向，保證基礎設施和公共服務設施合理實施，確保城市和諧發展。

2.城市規劃是土地儲備工作的主要依據和手段

第一，《城鄉規劃法》和《土地管理法》規定，規劃區內的土地利用和各項建設必須符合城市規劃、服從城市規劃管理，因此土地儲備工作應該是依據城市規劃的規定和要求來進行的；第二，城市規劃是政府實施城市發展戰略的空間體現，體現了城市管理的超前性、計劃性和主導性意識，是引導土地儲備實施的重要依據；第三，城市規劃帶來的區位優勢和設施完善，規劃用地性質的優化，以及建筑容量的提高，都是實現土地增值的合理途徑和手段；第四，城市規劃是在有限的土地儲備資金情況下，對納入儲備計劃的土地進行有效控制的手段。

3.土地儲備和城市規劃的差異性和側重點

城市規劃側重于宏觀的城市發展方面，兼顧近期實施同時堅持長遠效果，在兼顧經濟效益的同時，更加注重社會效益和環境效益。而土地儲備多從微觀地塊出發，更多注重近期的經濟效益。兩者之間的關系為整體與局部、遠期與近期、戰略和戰術的關系，需要相互協調兼顧，才能相得益彰，以實現城市經濟社會可持續發展。

二、土地儲備運作與城市規劃脫節的問題

1.城市近期重點發展區域用地未能超前、及時儲備

城市總體規劃和近期建設規劃決定了城市未來的發展方向和近期建設重點，明確了基礎設施和公共服務設施集中投入的方向，而這些信息往往是政府部門內部能預先得知的，但在很多城市，往往對重點發展區域周邊的經營性土地未能超前或及時儲備，土地儲備機構反應能力慢于規劃概念擴散影響和市場反應速度，造成土地儲備難度和成本加大，無法實現政府土地資源效益最大化。反過來，由于缺少可儲備土地信息的支持，又使城市規劃管理部門選擇城市重點建設項目的載體時缺少依據。

2.土地儲備未能以城市規劃作為選址和經濟測算的依據

目前土地儲備工作中，許多城市土地儲備部門往往以主觀判斷為依據，缺少城市規劃作為指導，缺乏規劃技術經濟指標的支持，往往是先進行實物儲備，生米煮成熟飯，再進行補辦規劃選址審批手續和申請規劃設計條件。在儲備工作當中不了解儲備地塊當中的可建設用地面積、規劃用地性質和可開發強度，沒有進行科學的成本和收益的核算，盲目地以用地面積“畝”為單位進行經濟測算和征收回購，常常出現儲備地塊沒有道路出入，地塊被規劃道路穿越，地塊大部分為規劃的公園綠地或者其他公用設施用地，地塊可建設用地很少甚至為不可建設用地等情況，給土地儲備資金造成浪費，增加土地經營的風險，或者政府為了短期的經濟利益，將以犧牲城市規劃作為代價。

3.控制性詳細規劃未能覆蓋土地儲備計劃中的地塊

控制性詳細規劃全覆蓋是當前大多數城市近期不可能解決的問題，由于城市規劃和土地儲備計劃出發點和步調不一致，土地儲備計劃中的地塊往往未能有控制性詳細規劃進行指導，其結果一是難以進行土地成本和收益的測算，增加土地經營的風險；二是城市規劃管理部門依照控規條例不能進行審批和出具規劃設計條件，造成土地儲備時間過長，增加儲備成本。土地部門往往認為控規編制是城市規劃管理部門的本職工作，有義務對儲備地塊及時編制控規和出具規劃設計條件；而城市規劃管理部門則認為，土地儲備機構本來就應該依據控規覆蓋范圍進行土地儲備和出讓，城市規劃編制計劃無法遷就土地儲備機構的要求。各有各的主管部門，各有各的職能范圍，各有各的管理規章，往往使工作形成死結，無法展開。

4.控制性詳細規劃編制缺乏土地經營方面的考慮

當前我國的控制性詳細規劃多為藍圖式的編制法，剛性有余，彈性不足，并且片面強調純技術性，憑規劃師個人主觀從功能最優、環境最好方面去確定技術經濟指標，忽略經濟成本分析，忽略土地歷史債務等問題，其結果是政府在市場經濟下的成片土地開發整合或舊城改造中，可能是無利可圖甚至虧本的，土地儲備開發項目不可實施。而規劃管理部門在法規的要求下，必須堅決執行“合法依據”的，其結果導致城市建設的停頓和土地閑置。

三、發揮土地儲備中規劃參與作用的建議

1.土地儲備遵循規劃優先原則，城市規劃保護城市土地收益

城市規劃是土地合理利用的前提條件，因此土地儲備工作首先應服從城市規劃，土地收購之前應核實是否符合規劃條件，辦理規劃選址意見書，防止以行政手段解決技術問題，如以會議紀要形式代替規劃選址等。國有土地出讓前，必須出具規劃設計條件，作為土地出讓條件，應明確可建設用地面積、性質、容積率、建筑密度、建筑高度、停車泊位、主要出入口、綠地比例、建筑紅線和公共服務設施紅線等。嚴格執行城市規劃，杜絕先拿地再規劃、先賣地后修改規劃條件行為，城市規劃審批和修改過程應經多方評議，輔以公眾評議。城市規劃管理部門對土地使用性質的變更應嚴格審查，原來由劃撥取得的公益性質用地要轉變為經營性用地時，工業用地要調整為居住用地或商業用地時，必須由相應的城鄉規劃程序審批認定，并與土地管理部門密切聯動，防止土地使用性質變更過程中的土地收益流失。

2.以城市規劃為導向編制土地儲備規劃

土地儲備分為信息儲備、紅線儲備和實物儲備三個階段，實物儲備指政府收回、收購和征收，涉及了產權的變更；紅線儲備是指按城市規劃要求（包括企業改制、舊城改造的需要）直接將規劃紅線給儲備中心，以備實物儲備；信息儲備指對有可能儲備的土地（包括不急于收購和暫無力收購的土地）進行計劃，作為土地儲備的后備土地。為有效地指導土地儲備工作和保障城市規劃實施，應在信息儲備階段編制土地儲備規劃，包括經營性土地和工業用地。土地儲備規劃包括城市總體儲備規劃、近期儲備規劃、年度儲備計劃和專項儲備規劃（軌道交通沿線等重點地區儲備規劃）。儲備用地的來源應結合城市規劃和近期建設計劃，包括國民經濟發展規劃和城市規劃確定的城市發展重點和政府重點發展項目，體現TOD、SOD發展策略確定的城市重點儲備區域，如軌道交通樞紐以及站點周邊地區，地區公共中心周邊地區等，以及土地經濟價值較高地區，根據城市規劃需要進行用地功能置換的土地（退二進三），舊城、舊村更新改造土地，閑置土地、資產包債務土地等。對不符合城市規劃、不具備開發條件以及保證城市空間形態的區域性綠地，不應納入土地儲備的范疇。

3.規劃參與，儲備超前，出讓適時

城市規劃管理部門參與土地儲備工作，不應僅僅停留在依土地儲備中心申請而進行行政審批的階段，而是要參與到土地儲備的全過程當中，特別是儲備土地的選擇上。城市規劃部門是城市發展、城市管理信息最靈敏的部門，應依據城市發展和近期建設重點，從用地性質、區位、周邊規劃發展等方面，幫助土地儲備機構選擇、有重點地確定儲備對象和儲備范圍，使有限的土地儲備資金集中到與政府重大基礎設施規劃建設相一致、增值潛力大的土地上來。政府對重大交通基礎設施和公共服務設施的規劃和實施，提高地區交通的便捷程度和通達程度，提高生活、生產的環境質量，這些規劃預期性是土地在發生實際資金投入前獲得增值的先決條件，土地儲備機構應確保政府對基礎設施、公共服務設施的投入所帶來的土地效益增值，并確保把政府投入帶來的土地級差收益能夠還原于基礎設施投資，避免政府投入帶來的級差收益和增值收益轉化成房地產開發企業的超額收入。因此，政府的土地儲備必須以政府近期建設規劃為指導，在交通基礎設施和公共服務設施的規劃實施之前（甚至規劃概念發布之前）進行儲備，并在合適時間出讓，保障政府土地收益最大化。

4.控制性詳細規劃編制充分考慮土地儲備出讓的經濟因素

規劃控制指標是土地收益的最直接影響因素，因此，針對政府成片整合開發、舊城改造（舊村改造）的土地，其控制性詳細規劃的編制不能以傳統“藍圖式”、“純技術”的辦法去處理，應在遵循環境最好、功能最優的原則和規劃技術規范標準的基礎上，充分進行土地整理成本核算、市場調研分析和土地經營策劃，用土地成本效益分析數據去反饋驗證規劃控制指標，多方協調，進一步修正和調整，得出更詳細、更有吸引力、更容易實施的指標體系，以達到土地儲備出讓經濟平衡和政府開發建設預期目標。規劃應具備一定的彈性，便于規劃管理部門和土地儲備部門根據市場變化進行合理資源優化配置，以實現適量、適時、適類。城市規劃和管理隊伍要有適當增加有經濟分析能力的專業人才，以增強城鄉規劃尤其是控制性詳細規劃的經濟分析份量和地價分析能力；控制性詳細規劃的編制時，其道路規劃和用地單元的劃分應尊重已有用地的權屬線，以及土地分期整合的紅線邊界，以滿足儲備土地分期出讓的需要，保證土地能夠依據規劃單元進行出讓，保證每個出讓單元的土地必須產權清晰和“問題干凈”。

5.土地儲備機構主動組織規劃編制，土地收益中預留城市規劃編制經費

鑒于城市規劃與土地儲備密不可分的作用，土地儲備給城市規劃的編制計劃和編制內容提出新的要求，建議從政府土地收益當中拿出一部分資金，深化城市規劃的編制與研究，進一步提高城鄉規劃對土地儲備的引導和對土地增值的促進作用。根據土地儲備機構和城市規劃管理部門共同研究確定的土地儲備規劃（計劃），在實物儲備之前，由土地儲備機構委托有資質的規劃設計單位進行控制性詳細規劃編制，報規劃管理部門審批，或者由土地儲備機構委托城市規劃編制研究中心進行組織控制性詳細規劃編制，報規劃管理部門審批，盡快將政府準備儲備的土地納入城市規劃管理范圍，一是為土地出讓作好準備，二是對納入增值空間大、近期難以實現的土地納入“規劃儲備”系統進行規劃控制，待時機成熟時再進入資金儲備。

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李求軍/責任編輯