新《行政訴訟法》對不動產登記的影響

段漢杰

《全國人民代表大會常務委員會關于修改<中華人民共和國行政訴訟法>的決定》（以下簡稱《決定》）于2014年11月1日發布，將于2015年5月1日起施行。這是《行政訴訟法》問世25年來的首次大修，本文將修改后的《行政訴訟法》稱為“新法”，原《行政訴訟法》稱為“舊法”。

行政訴訟俗稱“民告官”，行政機關永遠是被告，處于防守地位。如用“矛”與“盾”比喻原被告關系，作為已服役13年的“盾牌手”，筆者對“新法”的最大感受是：“矛”更鋒利了！“盾方”若不未雨綢繆，只是被動應付，勢必會處于不利地位。

《決定》共六十一條，涉及的增刪改動之處甚多，單是條文數就從“舊法”的七十五條擴充至“新法”的一百余條。本文重點談一下與登記機構有關的變化。

一、政策取向改變

“新法”第一條為立法目的。原先有“維護和監督行政機關依法行使職權”的表述，現刪掉“維護和”，只剩下“監督”，其含義不言而喻。實際上行政行為本身有既定力和執行力，通常作出就生效，在訴訟中也不停止執行。行政機關在原告面前無疑是強者，只有它不侵權人家的份兒，哪需要專門再“維護”它？原告的請求不成立，駁回就是了，何必強調“維護”被告？社會上普遍認為“民告官”勝訴難、執行難，今后可能會有意矯正。

二、“具體行政行為”變“行政行為”，“紅頭文件”不再是不容商榷

“公民、法人或者其他組織認為行政行為所依據的國務院部門和地方人民政府及其部門制定的規范性文件不合法，在對行政行為提起訴訟時，可以一并請求對該規范性文件進行審查”。通俗地說，以后諸如限購令、合同備案、資金監管、協助控稅之類，都不排除“過堂”。會議紀要之類的，其制定和執行就更要慎重了。

舉個例子。司法部、建設部《關于房產登記管理中加強公證的聯合通知》（以下簡稱《聯合通知》）是房產繼承“強制公證”的主要依據，《房地產登記技術規程》也據之把公證書作為要件。絕大多數人對此是理解的，畢竟登記機構無法實質審查，強制公證看似麻煩，但絕非只為了減少登記機構的責任，而是客觀上更權威地查明與認定了事實，減少發生民事糾紛的可能。不過某些情況下難以公證，也是事實，當事人質疑《聯合通知》本身的合法性，遂引發一些訴訟。“新法”實施后，此《聯合通知》必成為法庭上的審查目標。讓基層為司法部、建設部20多年前制定的文件辯護，何其難也。

三、提高對行政首長本人的要求

“新法”規定，“行政機關負責人應當出庭應訴”，“不能出庭的，應當委托相應的工作人員”，但總不能每次都“不能”吧。地方政府會制定相應的應訴規則，量化指標，避免個別首長當兒戲。除此之外，拒不履行生效判決的，原先是每天罰單位50-100元，現改為罰行政機關負責人。

四、改變復議與訴訟的銜接，降低官官相護、“父子容隱”之可能

“舊法”規定：起訴前先復議的，如果復議機關維持了行政行為，原作出機關為被告；如果撤銷了，則以復議機關為被告。很顯然，僅就避免當被告而言，復議機關會傾向于“維持”而非“撤銷”行政行為。

現修改為：“經復議的案件，復議機關決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關和復議機關是共同被告”。如此一來，不管維持還是撤銷，復議機關（市政府或者省廳）都可能與原機關一同當被告，增大了敗訴的風險。若把復議機關和行政機關不恰當地比喻成老子和兒子，那么以往的“慈愛”目光將向“公正”目光轉變。它將更認真地審查，更公正地裁斷。如果它受行政機關“拖累”而敗訴，可想它會怎么追責。

五、在判決類型和標準上，除將最高法院《關于執行行政訴訟法若干問題的解釋》相關內容吸納進來外，又有拓展

在筆者看來，這將大大增加“確認違法”的適用幾率。例如“行政行為程序輕微違法，但對原告權利不產生實際影響的”，這類案件并不少見，也就是說行為“略有瑕疵”，但“大差不差”。這種案件以前通常會駁回原告訴訟請求，但“新法”實施后，對不起，“確認違法”。

值得注意的是，以前認為“確認無效”比“確認違法”好聽，但“新法”規定“行政行為有實施主體不具有行政主體資格或者沒有依據等重大且明顯違法情形，原告申請確認行政行為無效的，人民法院判決確認無效”。顯然把“確認無效”視為“更加重大且明顯違法”時用的。筆者預測，“新法”實施后，行政案件會“大增”（可能增加三到五成），敗訴則“劇增”（可能兩倍甚至更多），這是趨勢。

六、司法獨立性、制度性增強，“協調”法院將更困難

司法獨立與公正是依法治國的要義，“新法”全面貫徹這一思想。如經最高院批準，省高院可確定若干法院“跨行政區域管轄行政案件”（本地法院不審本地的案子），如取消上級法院將本屬自己的一審案件“壓到”下級法院（以便掌控）的權力，如法院“不得為證明行政行為的合法性調取被告作出行政行為時未收集的證據”（幫被告完善證據），如法院“對未采納的證據應當在裁判文書中說明理由”，如立案環節對原告權利的保障，如在裁判形式和標準上對法院裁量權加以規范，等等。直白地說，法院裁判活動越獨立，行政機關協調甚至干涉案件越難。

針對以上情況，筆者認為：第一，登記機構要提前著手，主動研究，既要研究新法，也要梳理現有制度。對于確有必要但欠缺法律層面依據的做法，應通過寫入法律來完善。第二，工作人員要自覺學習，隨大流、憑經驗是不行的。第三，領導很關鍵。第四，《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出在黨政機關普遍設立法律顧問和公職律師。因此，要充實法治隊伍并切實發揮其作用。第五，保障登記人員權益，推動建立登記人員的執業保險制度。

陳品祿/責任編輯