行政無為問責：一種亟待制度化的權力監督

葉先寶 鄭直

摘 要：在整治“行政不當行為”的同時，需要對“行政不作為”或說“行政無為”有清醒識別，實施行政無為問責應是一條重要途徑。行政無為比行政作為更難以界定，行政無為的責任亦難權衡，但如果沒有行政無為問責，就可能無法很好推進行政問責制度。行政無為問責可以理解為問責主體針對行政機構及公職人員應當作為卻無所作為而產生不良后果，并要求其承擔相應責任的做法。明晰行政無為問責的主體、客體、程序與具體責任，有助于行政無為問責制度化，真正發揮其監督功能。

關鍵詞：行政無為；問責制度；權力監督

中圖分類號：D630.9 文獻標識碼：A 文章編號：1674-9170（2015）04-0009-05

行政作為往往容易為人們所觀察，行政作為后果也容易對其做出評價，行政問責更多關注的是行政作為及其后果。實踐中，對于行政不作為也可稱作行政無為卻重視不夠，也難以實施行政無為問責，這或是因為行政無為比行政作為更難以界定，行政無為的邊界比較模糊，或是因為對行政無為的后果評估更加困難。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，將建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，對決策嚴重失誤或者依法應該及時作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴格追究行政首長、負有責任的其他領導人員和相關責任人員的法律責任。這一決定不僅意味著將問責不當行政決策行為，還將對“不求有功，但求無過”的行政決策不作為進行追究與問責。因此，深入探討“行政不作為”或說“行政無為”現象，進一步完善行政無為問責的制度建構意義重大。

一、理解“行政無為”

老子的“無為而治”為人們所盛贊。老子認為“道常無為而無不為”[1]95，“圣人處無為之事，行不言之教”[1]7。老子的治國理念無不遵循著“無為”的法則。相對于當時一些國家統治者強征苛捐雜稅、肆意發動戰爭等“有為”做法，“無為而治”就需要統治者合理約束自身的權力，盡量不擾民，杜絕驕奢淫逸，為百姓創造一個順其自然的生存和發展空間。順應自然，而不破壞自然。“無為而治”中的“無為”有兩層含義：其一，盡可能少為，不多為、不濫為；倡導合乎自然，不要過多的干預。其二，不妄為，不亂為。萬物皆有“道”，“適度的為”更要遵循其“道”。只有無為，才能做到無不為。顯然，此“無為”并非本文“行政無為問責”中的“無為”。現今社會，無為多做貶義的表述，如“碌碌無為”、“無所作為”等等。

從政府治理的角度，“無為”未嘗不是一件好事。哈耶克的自由主義理論強調，自由是一種免于強制的狀態，“自由”絕不是其他人以某些方式的作為，而是要求其他人以某些方式的不作為。他在闡釋“自由”與“自由權”的區別時指出“自由是指除規制所禁止的以外，一切事項都為許可的一種狀態。”[2]自生自發的秩序是哈耶克的自由主義社會理論的核心概念。他認為自發秩序是真正的自由秩序，是個人適應性進化的結果，不是強迫他人或被他人強迫的結果。亞當·斯密的“看不見的手”提倡市場決定論，認為市場有著自生自發的機制去調節人的行為，政府不應過多的加以干預。因此，在市場經濟運行中，政府適度的“無為”是必要的。洛克在有限政府理論中也強調政府應當合理定位其與市場、社會和公民之間的關系，明確權力邊界，真正做到有所為有所不為。政府在履行好“經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務”的職能同時，對于那些不該介入干預的領域，應當交由市場來調節和社會組織來管理。從這個意義上講，政府的“有限”行為卻是另外一種“無為”。

如果從法學角度而言，根據行為方式的不同，可以將行政行為劃分為作為的行政行為和不作為的行政行為。行政不作為通常被界定為負有法定義務的行政機關及其工作人員，沒有法定的事由，不履行或者消極履行其法定義務的行為。這種研究是為了進一步認識行政行為的存在，從而告誡行政主體其無為的行為可能會引起法律關系而承擔法律責任。行政相對人因行政主體的無為行為受到損害的，可以提起行政訴訟。然而在法律上，我國現行的法律法規對行政不作為行為概念的規定不是很明確，雖然在最高人民法院《關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》中以專門的法律術語形式規定行政不作為，但是沒有對行政不作為進行進一步的解釋。行政法體系中的其他法律，例如《行政訴訟法》和《行政復議法》中也僅僅規定了某些行政不作為的“形”。

問責制度中的“行政無為”具體到政府工作人員，通常與行政不作為一詞相關聯，可以理解為“國家公務人員拒絕、放棄、推諉、不完全履行職責，不依照規定程序、不按規定權限和規定時限履行職責的行為”[3]17。2005年湖南省岳陽市頒布實施了《岳陽市領導干部和機關工作人員有錯與無為問責辦法（試行）》，對無為行為做了具體的解釋，“指不履行或不正確、及時、有效地履行規定職責，導致工作延誤，效率低下的行為；或因主觀努力不夠，工作能力與所負責任不相適應，導致行政效率低、工作質量差、任務完不成的一種工作狀況”。政府公職人員的無為在一定程度上弱化了行政的力度，收縮了行政的幅度，導致社會生活某些方面的失范或無序。[4]

二、透視“行政無為”的表現

行政問責制中并沒有對“行政無為”作出明確界定，但許多規制中都問責行政無為造成的不良后果，要求給予制約或懲戒。這一方面是因為“行政無為”內涵本身的復雜性，行政無為后果評估的困難，另一方面是對“行政無為”的理性認識還不夠。相對而言，認識“行政無為”現象就比較容易，即便無法窮盡，也多可以分類列舉。

有人將現實生活中的無為型官員分為五種類型：第一，無所事事型。這類官員整日無所事事，一杯茶、一張報紙陪伴度過大半天，不是分內的事一律不干，即便是分內的事，也是再三催促才做。第二，扯皮推諉型。這類的官員愛踢皮球，轉移矛盾，常打官腔，該辦能辦的事情就是拖著不去辦。第三，麻木不仁型。這類官員工作沒熱情、沒追求；對群眾沒感情，對訴求不回應；缺乏榮譽感和責任感。第四，公事私辦型。這類官員看似很勤懇，實則整日鉆研升官之道，忙著跑關系，心不在焉，群眾送禮表示之后才肯辦事情。第五，牢騷滿腹型。這類官員整日牢騷滿腹，處處發泄不滿，不從自身找原因，缺乏長遠、全局的視角來看問題。另外，也可用五個字對無為行為做生動的概括，即“混”：混日子，得過且過；“躲”：多一事不如少一事；“懶”：胸無大志，不思進取；“怨”：怨天尤人，發泄不滿；“戳”：無中生有，搬弄是非。[3]18

有的認為“無為問責”主要針對“庸官”。所謂“庸官”指那些平庸、碌碌無為的官員，他們主要有三方面的特點：第一，思想上平庸貧乏，毫無創見，說得多是空話、套話；第二，行為上碌碌無為，缺乏闖勁和干勁，怕擔責任，循規蹈矩；第三，人際關系庸俗，誰也不得罪，左右逢源，各處的利益關系都能“擺平”。“不求有功但求無過”是他們信奉的為官之道。“無為”是“庸官”工作狀態的表現，“庸官”則是“無為”行為的實施主體。[5]

有的認為“行政無為行為”看似無關痛癢，實則危害巨大，雖不像失職瀆職行為那樣造成重大損失，也不像腐敗行為那樣令人痛徹心扉，卻在一點一滴的無形之中給政府帶來道德負面效應，影響政府的形象，減損政府的合法性基礎。[6]政府機構作為一個龐大的國家機器，每個公務員就像是機器上的螺絲，螺絲只要松動就有可能影響到整臺機器的正常運轉。我國現行的行政體制內基層公務員眾多，領導職數有限，晉升困難，不少公務員工作積極性不高，“行政無為”并非少見，這種現象具有的負面效應和負面導向作用[7]，嚴重影響公務員隊伍的士氣，也必然影響工作的質量和效率。如果機關工作人員缺乏責任心，辦事拖沓，敷衍了事，那么民眾的訴求就無法得到及時有效的回應。

三、國外行政無為問責的一些參考

在一些西方國家，行政無為問責往往包含在行政問責法律法規中，行政問責既對行政主體的行政行為進行監督和制約，也對行政主體的行政不作為進行相應的監督與制約。

英國的問責制分為議會問責、司法問責、政府內部問責和公務員問責。在議會問責中，針對政府官員在執行政策過程中的無能表現，可發起調查。通常由議會任命一個特別的委員會或授權某人進行調查。在公職人員問責中也明確對官員無為的處罰，政府公職人員除了要遵守國家頒布的有關官員風紀的各種法規，還要自覺遵守《榮譽法典》，要求在執行公務時要做到誠信和正直。如果出現有損政府形象的行為，就會受到警告、申誡、停職或撤職等處理。[5]278

美國政府為了開展內部的問責，設置了很多問責機構，政府道德辦公室是其中一個重要的問責機構。這個機構是依據《聯邦從政道德法》成立的，主要職責是糾正官員的不正當行政行為，減少并設法解決政府官員在工作中出現的“利益沖突”，培養官員的高道德標準，加強公眾對于政府公正誠實的信心；它重在預防政府工作人員不當行為的機構，制定倫理規則，扮演“顧問的角色”，真正的調查執法工作則由監察長辦公室和司法部等部門來進行。[8]

日本的《國家公務員法》和《國家公務員倫理法》中一半以上的內容都涉及公務員問責制度。公務員或職員在工作中不能很好的履行職責，違反規定，影響政府聲譽和行政效率，都要受到懲處。根據執行公務不力和造成過失的不同情況將懲處分為分限處分和懲戒，分限處分是針對工作雖無過失，但因某種原因不能充分履職的處分。[9]例如，當人事任命機關認定公務員工作平庸，成績不佳或知識和能力不能勝任工作，短期內又無法提高，就要對其處以分限處分；而懲戒針對的是職員違反國家和地方法令，不履行公務員職責，消極怠工或從事與其身份不符的活動等情況；懲戒的手段有警告、減薪、停職和免職。日本依靠一系列嚴格的問責制度，將公務員隊伍里的“毒瘤”給剔除出去。

英美日等對于“行政無為”有著較為完備的法律法規作為制度保障，能較好地明確問責范圍，較規范的問責程序，也建立了專門機構作為問責主體，形成了行政無為問責的機制。這項制度無疑為預防公職人員的不當行為，提升公職人員素質提供了重要保障。

四、我國對行政無為行為的相關規制

我國法律目前尚沒有對行政無為及行政無為問責進行明確的系統性界定，但在一些法律法規中對行政不作為及其處理則作了相應的列舉式界定。我國《公務員法》和《行政機關公務員處分條例》中有指明公務員不得有違反職業道德的行為（如工作作風懈怠、工作態度惡劣、造成不良影響的行為）。《行政許可法》第七十二條規定了對六類行政不作為責任的追究與處分。這六類行政不作為包括：（1）對符合法定條件的行政許可申請不予受理的；（2）不在辦公場所公示依法應當公示的材料的；（3）在受理、審查、決定行政許可過程中，未向申請人、利害關系人履行法定告知義務的；（4）申請人提交的申請材料不齊全、不符合法定形式，不一次告知申請人必須補充的全部內容的；（5）未依法說明不受理行政許可申請或者不予行政許可的理由的；（6）依法應當舉行聽證而不舉行聽證的。最新修訂的《行政訴訟法》第十二條規定人民法院受理公民、法人和其他組織可對四類具體行政行為中的不作為不服提起的訴訟。這四類行政不作為是：（1）申請行政許可，行政機關拒絕或者在法定期限內不予答復；（2）申請行政機關履行保護人身權、財產權等合法權益的法定職責，行政機關拒絕履行或者不予答復的；（3）認為行政機關沒有依法支付撫恤金、最低生活保障待遇或者社會保險待遇的；（4）認為行政機關不依法履行、未按照約定履行政府特許經營協議、土地房屋征收補償協議等協議的。《行政復議法》第六條對行政機關沒有依法辦理或履行的行政行為的申請行政復議作了規定。在《中國共產黨紀律處分條例》中專門有一章解釋了失職、瀆職行為，這類行為是在不履行、不正確履行或不及時履行法定義務的基礎上，造成了嚴重的后果的行為。《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》則規定了對黨政領導干部問責的七種情形，這七種情形也包括在行政活動中對“引發群體性事件或者其他重大事件的”不作為。

五、行政無為問責制度的完善

從我國已有的規制來看，行政無為問責實踐多依據地方性法規，沒有在全國范圍內形成統一的行政無為問責制度，行政無為問責還存在許多困難。現有的法律法規為行政無為問責制的構建提供了較好的基礎，一些地方政府行政無為問責實踐為建構行政無為問責制度積累了豐富的實踐經驗。但從制度角度來看，行政無為問責的主體、客體、程序與具體責任仍然不清晰，行政無為問責實施仍然存在許多困難，無法發揮其應有的行政監督功能。

（一）行政無為問責的主體與客體

根據我國現行的政治體制，除了行政機關內部自上而下的同體問責，還應該有人大、黨內、民主黨派、司法機關、輿論和公民等異體問責主體。隨著社會主義法治不斷進步，公民也將逐漸成為問責主體中的中堅力量。行政無為問責的客體指的是政府組織、政府組織成員及其不當行為，既包括負有直接或間接領導責任的領導者和運用公權力的公職人員，還包括他們行使公權力中的不當行為。

（二）行政無為問責的范圍

不像重大災難事故、群體性事件造成嚴重的后果而引人矚目，行政無為行為看似沒有違法且不易被察覺，行政無為及其后果許多時候只是被隱約感知到，卻無法被清晰表述。因此，清晰的界定無為行為，明確無為問責的范圍使行政無為問責實踐具備可操作性十分重要。行政無為問責的范圍包括對行政不作為給國家、集體、社會公共利益或行政相對人利益直接造成損害的追究，還需要考慮可預見性的行政無為責任，包括重大行政決策中的無為責任。

（三）行政無為問責的程序

程序正義被視為“看得見的正義”，程序正當、合理與否，關系到問責的合法性。有必要制定正當、規范的問責程序。首先，在于“問”，就是對行政無為問責行為進行立案、調查、收集證據、聽取各方意見，必要時組織聽證程序等，為追“責”打下基礎。其次，在于“責”，根據法律法規，對問責人員的組成、處分過程作出程序的規定。最后，在于“行”，無為問責的程序中還包括一系列類似“回避”、“申請聽證”等保障被問責主體合法權益等程序措施。

（四）行政無為問責的責任

行政無為問責的責任是指行政無為問責的客體因“行政無為”應當承擔相應的責任，即對行政機關內部相關行政主體的責任。承擔責任的主要方式有：對情節輕微，危害不大的情形，可以做出書面檢查、誡勉談話、通報批評、警告、公開譴責、責令道歉、記過等；影響重大的，可以做出降職、責令辭職、開除公職等；對構成犯罪，則依法追究刑事責任。

參考文獻：

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[9] 施雪華，鄧集文.西方國家行政問責制的類型與程序[J].中共天津市委黨校學報，2009（5）：29-36.

責任編校 王學青

Administrative Inactivity Accountability： Power Supervision in Urgent Need of Being Institutionalized

YE Xianbao，ZHENG Zhi （School of Economics and Management， Fuzhou University， Fuzhou 350116， Fujian， China）

Abstract：In tackling the problem of “administrative wrongdoing，” governments need to have clear consciousness about “administrative nonfeasance” or “administrative inactivity.” Administrative inactivity accountability could be an important way out. It is harder to define administrative inactivity than administrative activity. Neither can it be easy to balance the responsibility of administrative inactivity. But if there is no administrative inactivity accountability， administrative accountability system may encounter barriers on its way. Administrative activity accountability can be understood as accountability supervising body asking administrations or civil servants to bear the responsibility when they should be active but fail to be. Demarcating the supervising body， the supervised， the procedure and responsibility of administrative inactivity accountability is helpful for institutionalizing administrative inactivity accountability， making it possible for it to bring into play its supervising function.

Key words： administrative inactivity； accountability system； power supervision