沿海城市海陸統籌發展幾個問題

鄒廣 鐘澄

[摘要] 在海洋強國和一帶一路國家戰略背景下，沿海城市應當注重海陸統籌發展。本文從相關行政部門職權協調；海陸統籌發展策略制定及海洋規劃與城市規劃、土地規劃銜接；海洋環境保護中的污染物總量控制和監測及統一海陸環境質量標準；國土海洋部門協作劃定海岸線及海岸帶保護和利用規劃；海域使用權市場化制度建立及圍海造地中的不同用益物權轉換五個方面，分析了海陸統籌發展的關鍵問題。

[關鍵詞] 海陸統籌發展 海域使用權 海岸線劃定 海岸帶保護 海洋環境保護

[中圖分類號] F127 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2015）04-0061-04

[作者簡介] 鄒廣（1973 — ），四川綿陽人，博士，北京大學經濟學院應用經濟學博士后，研究方向：應用經濟學；鐘澄（1983 — ），安徽蕪湖人，博士，深圳市房地產評估發展中心副研究員，研究方向：城市規劃國土政策。

隨著我國海洋強國戰略和一帶一路戰略的實施，沿海城市迎來了新的發展機遇。在我國的沿海城市中，既有京津冀、長三角和珠三角發達城市，也有發展相對滯后的欠發達城市。在新的發展機遇期，沿海城市應當協調海陸統籌發展，將轄區內的海域有機地融合到城市的整體發展中。海陸統籌是一項復雜的系統工程，需對社會、經濟、文化等城市建設的各個領域進行全方位的統籌協調。筆者通過調查研究，總結了以下海陸統籌發展的五個關鍵問題。

一、關于主管部門統籌

在國家層面，城市發展主管部門為住房和城鄉建設部，海域的主管部門為國土資源部國家海洋局；而在地方層面，各地級市人民政府通常設立城鄉規劃局、住房和城鄉建設局、國土資源局和海洋局，難免存在權責交叉或真空問題。陸地和海洋是緊密相連的，其生態、資源關系不因主管部門的不同而分割，因此，城市建設主管部門和海洋主管部門必須加強協作，必要的時候進行統籌。2012年深圳市海洋局并入深圳市規劃和國土資源委員會，建立“大國土”概念，實現了規劃、國土、海洋、房地產集中管理，這一做法為海陸統籌發展奠定了行政管理基礎。

二、關于規劃統籌

在規劃方面，一方面，各地級市的城鄉規劃一般限于陸地城鄉規劃區域，很少涉及轄區海域；而另一方面，海洋功能區劃也很少涉及城市陸域部分，并且兩者在海岸帶的規劃方面存在不協調之處。對此，各地需要改變“重陸輕海”的傳統觀念，本著統一規劃、統一保護、統一使用、統籌配置的原則，加強海陸統籌管理，實現環境效益、社會效益和經濟效益的統一。

1. 制定海陸統籌發展策略

可以由市級人民政府組織制定海陸統籌發展策略，明確全市海陸統籌的目標、方向，指導海陸統籌思想在城市建設各個領域的貫徹落實，從而彰顯海洋資源在城市發展中的重要地位。策略內容可以包括以下內容：海陸統籌目標定位、發展方向；海陸資源開發利用原則；海陸生態環境統籌保護；海陸空間發展結構；海陸產業發展與布局；海陸交通發展與布局；空間景觀形態與濱海城市設計引導；海陸基礎信息平臺建設；近期建設目標與實施重點等。

2. 建立海陸規劃統籌協調機制

海陸統籌發展意味著海域與陸地應實行一體化開發管理。城市總體規劃作為城市各項發展建設的總體方案，理應對城市海域的發展進行部署，而鑒于海洋可能由于填海而轉化成陸地，土地利用總體規劃因而也需要對相應區域的利用作出安排。需要改變以往海洋功能區劃與城市總體規劃、土地利用總體規劃脫節的狀態，將前者與后兩者進行有機銜接與良性互動，從而為海陸統籌奠定基礎。我們認為，城市總體規劃應對城市海域的發展形態、發展目標、功能布局、基礎設施布局以及與陸地的協調發展進行總體部署，海洋功能區劃則應根據城市總體規劃有關海洋發展的要求以及上級功能區劃進行編制；而海洋功能區劃確定圍填海的區域則應納入土地利用總體規劃中統一安排，未納入的，可先行編制控制性詳細規劃等相關城市規劃，但也應及時按照法定程序修改土地利用總體規劃。

3. 構建多層次海洋規劃制度

各地海洋主管部門應按國家規定編制市海洋功能區劃，并且根據海洋功能區劃以及經濟和社會發展等要求編制海域使用規劃。在海域管理實踐中，如有需要，還可編制專項海域使用規劃。

除上述三個層次的海洋規劃外，還可以考慮構建海洋環境保護規劃、海域使用規劃和海岸帶保護和利用規劃制度。其中，海洋功能區劃是其他三個規劃的依據，屬于最上位規劃。海洋環境保護規劃與海域使用規劃是海洋功能區劃之下的規劃，處于同一層級。但按照保護優先的理念，海域使用規劃也應與海洋環境保護規劃相銜接。海岸帶保護和利用規劃屬于專項規劃，包括了海洋環境保護和海域資源開發利用的內容。因此，一方面，海洋環境保護規劃應與其相銜接；另一方面，其有關海岸帶保護和利用的要求需通過海域使用規劃予以落實。

三、關于環境保護統籌

海洋環境與陸地環境密切相關，海洋環境的保護不能局限于海洋，而應將海洋環境保護與陸源污染控制統籌考慮。長期以來，海陸環境保護管理分離，各項保護機制間缺乏有效銜接，導致海洋環境受陸上人類活動的影響極大。鑒于此，可以考慮在以下五個方面進行海陸環境統籌：

一是建立海陸環境保護規劃統籌協調機制，將海陸環境保護規劃之間充分銜接，促進海洋環境與陸域環境的一體化保護；二是從海洋環境承載力出發，按照以海定陸原則，實行污染物排放總量控制。明確海洋主管部門應對污染物排放情況進行調查，并根據調查結果，會同環保主管部門制定污染物排放總量控制指標及實施方案；三是協調統一環境質量標準，海洋主管部門與環保主管部門應通力協作，建立海陸環境質量統一標準和陸源污染物排放標準；四是建立完善海陸環境綜合保護的相關措施；五是針對各地具體海域的特殊情況，考慮從排污總量控制、規劃保護、環境監測、圍填海限制以及排污口設置等方面進行特別規定。

四、關于海岸線和海岸帶管理統籌

海岸線和海岸帶是海陸自然交界處，也是事關沿海城市景觀和產業發展、開發頻度較高的區域，是海陸統籌中需要重點關注的區域。

1. 科學劃分海岸線

根據《海域使用管理法》，海岸線是海陸的分界線，但海岸線的具體位置目前立法并未明確，導致土地主管部門與海洋主管部門在陸海管理界限上存在沖突。同時，現行的海洋立法與土地立法對灘涂的規定不一致，導致土地管理部門與海洋管理部門對灘涂屬于土地還是海域的不同認識。在一些城市，海洋部門劃定的海岸線與土地部門劃定的土地管理界限由于劃定標準不統一等原因存在重疊交叉。有些劃入海域范圍的區域實際已由土地管理部門作為土地進行出讓，有些劃入陸域范圍的區域則實際應屬于海域。

為此，應當本著尊重歷史、便于管理、有利于保護海岸類型和維護生態系統完整性的原則，協調發揮規劃、土地、海洋主管部門職能，明確由海洋主管部門與土地主管部門共同劃定海岸線報市級政府批準公布，同時一并解決灘涂的管理問題。另外，考慮到大潮的高潮線處于不斷變化中，主管部門也應當定期監測并修測海岸線。

2. 協調管理海岸帶

海岸帶是海陸統籌的重點區域，是連接海洋和陸地的特殊區域，對其開發利用涉及規劃、土地、海域、環境、漁業、港口、交通等多個部門，客觀上要求對海岸帶區域內海陸資源的保護和開發進行統籌安排，實行專門化、精細化管理，改變各行政部門多頭管理的局面，避免出現管理真空或交叉管理，從而形成管理合力，實現海岸帶統籌管理的目標。

市級人民政府應當建立海岸帶綜合管理制度，統籌協調海岸帶各相關部門對海岸帶環境、資源的保護與開發，建立海岸帶生態環境的專項保護制度，控制海岸帶空間資源的開發強度和時序；規劃主管部門應會同海洋、土地主管部門共同劃定海岸帶范圍并報市政府批準公布，同時應會同涉及海岸帶管理的各部門編制海岸帶保護和利用規劃，對海岸帶的開發和保護進行統一布局和安排。此外，城市控制性詳細規劃、海域使用規劃等其他相關規劃應貫徹落實海岸帶規劃的要求。

五、關于資源市場統籌

隨著國家海洋強國戰略的實施，海洋作為一種戰略性資源，逐漸受到廣泛關注。根據《物權法》，土地使用權和海域使用權同為用益物權，具有可流轉性。基于保護海域使用權人的合法權益，實現國有資產的保值增值，《海域使用管理法》原則性規定了海域使用權可以通過審批以及招標、拍賣等公開出讓方式取得，同時明確海域使用權可以轉讓、繼承，初步建立了海域使用權市場化制度。為了保護和利用海域資源，有必要從以下幾個方面完善海域使用權管理機制：

1. 探索建立海域使用權市場化機制

目前，以申請審批方式獲取海域使用權的模式已無法滿足多元化的用海需求，建立以市場手段為主的、保障海域資源配置公平公正的資源分配方式是當下促進海域使用權市場化的必然選擇。特別是在“要使市場在資源配置中起決定性作用”的背景下，隨著海洋開發密度、力度的不斷加大，市場必將逐步成為海洋資源配置的主要手段。因此，有必要從海域使用權一級市場和二級市場兩個方面進行規范：

在一級市場方面，應當明確規定海域使用權的公開出讓和公告出讓制度，即工業、商業、旅游、娛樂、住宅項目用海，同一宗海域有兩個或兩個以上用海意向人的，或者政府規定應公開出讓等三種情形應通過招標、拍賣以及掛牌出讓海域使用權；但如屬于非政府投資的海洋能源、交通運輸、科技研發、高端制造業以及文化教育等產業項目用海，以及政府認定的重點產業項目用海，則可采取公告出讓方式出讓海域使用權。除應當公開出讓或公告出讓以外的用海，可通過申請審批方式取得海域使用權。

在二級市場方面，有必要從海域使用權轉讓、出租、抵押、繼承、作價入股的程序和條件，以及海域使用權與其上構筑物一體流轉等方面，對海域使用權流轉市場進行完善。

2. 建立完善海上構筑物建設登記管理制度

在國家建立不動產統一登記制度背景下，應當按照不動產統一登記的發展要求，將土地、房屋和海域、海上構筑物的登記機構予以統一，為不動產統一登記制度奠定扎實的基礎，同時為海域使用權的市場化流轉提供制度支持。

為理順海上構筑物登記的銜接機制，有必要針對上述問題修改國家法律。在目前的情況下，可以一方面要求海洋工程項目的申請用海人編制工程設計方案和施工圖，作為海上構筑物規劃驗收的依據；另一方面，海洋工程建設涉及的規劃、建設、消防、港口、民防等審批、監督、驗收手續的，可憑海域使用審批文件直接辦理。通過這些規定加強主管部門對海上構筑物的監管管理，掃清海上構筑物登記發證的制度障礙。

3. 建立圍填海造地中海域使用權與土地使用權的銜接機制

圍填海造地作為對城市發展用地的補充，在沿海城市都不同程度存在。實踐中，對經營性項目填海形成的土地進行海域使用權和土地使用權的轉化大致存在三種不同的做法：一是對該類土地不需招拍掛，可以直接換發土地使用權證，如江蘇省；二是將海域使用權與土地使用權同時招拍掛，在形成土地后，可直接申請換發土地使用權證，如浙江省；三是由土地儲備機構將該類土地收購后再公開出讓，如遼寧省。

筆者認為，可以本著海陸統籌的原則，在前文建議的基礎上，采取以下流程解決圍填海造地中的海域使用權和土地使用的轉換問題：

通過填海計劃、控制性詳細規劃覆蓋以及用途管控等手段嚴控填海造地活動。對于海洋功能區劃確定可填海的海域，應在近期建設與土地利用規劃年度實施計劃中明確年度的填海實施計劃。納入年度填海實施計劃的，應同時納入當年度的控制性詳細規劃制定計劃，并在填海形成的土地取得土地使用權登記前，完成相應土地的控制性詳細規劃覆蓋。

公開確定海域使用申請人。海洋主管部門收到填海造地用海申請時，應當將相應用海項目情況以及擬填海域的規劃設計要求等內容向社會公示。有用海意向的其他單位或個人可提出用海申請。

嚴格控制填海形成土地的用途。填海形成的土地在取得土地使用權證書前，應按照規劃用途進行開發建設，不得擅自改變用途。海域使用權人申請改變部分填海形成土地的規劃用途，用于商業、住宅、旅游、娛樂開發的，根據改變后的土地用途是否符合海域使用規劃確定的“整個海域”的主導功能予以區別對待。

直接換證，但應視情況補繳海域使用金。填海形成的土地可在竣工驗收之日起三個月內向土地主管部門申請土地使用權登記，換發土地使用權證書。除屬于國家《劃撥用地目錄》內的用地外，其他用地均應按照土地市場評估價格扣除海域使用金和實際投入的填海成本后的價格收取土地使用權出讓金。

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On Coordinating Land and Water Governance in Coastal Cities

ZouGuang， Zhong Cheng

（ Peking University， Beijing 100871； Shenzhen Real Estate Evaluation and Development Center，Guangdong Shenzhen 518034 ）

Abstract： Under the framework of maritime power and one belt and one road strategies， the coastal cities should develop the sea and land harmoniously. This paper analyzes this overall development from five key matters： the coordination of government departments， the strategy formulation for overall development of sea and land， land and sea planning； the control and monitoring of sea pollutant and unification of environmental quality standards of sea and land， the coastline delimitation and coastal zone protection， the marketilization of sea area use rights and transition sea area using rights in reclamation.

Key words： overall development of sea and land， sea area using right， coastline delimitation， coastal zone protection， marine environment protection