衡陽市政府廉政評價的公民參與機制探討

劉貽石 陳禮平 秦琴

摘要：社會廉政評價是通過廣泛收集和分析各社會群體對當地廉政建設與反腐敗相關的主觀認知信息，從而實現對各地黨風廉政建設與反腐敗工作狀況的客觀評估。由于內部監督制約的局限性，反腐成效在有些地方或領域不明顯，隨著民主化程度的不斷加深，公民參與熱情得到極大提高，公民參與反腐敗漸成趨勢。因此，構建系統性、科學性和可操作性的社會廉政評價體系，加強公民參與等外部監督，實現內部考核和外部評價有機結合，是當前推進我國社會廉政評價工作的關鍵。

關鍵詞：廉政建設;公民參與;機制;策略

一、廉政評價中公民參與的意義

（一）符合政府善治的要求

“善治”理論起源于20世紀90年代，是當今政治學領域較為流行的理論之一。善治的本質是政府和公民共同對社會公共事務進行合作管理。 “善治”的理念就是強調矯正政府行為與公民意愿之間的矛盾，彌合兩者之間的間隙。一方面，公民通過參與政府廉政評價，表達自己管理公共事務的意愿，并對公共政策的制定和執行施加壓力;另一方面，政府可以從公民意愿的表達中不斷得到和提取信息，增強政府對公眾需求的回應性。如果政府能夠積極地回應公民參與，那么，政府和公民之間就形成了一種良性的互動關系，在一定程度上就能緩解政府廉政工作面臨的矛盾，達到“善治”的目標。

（二）夯實政府執政的基礎

美國政治學家亨廷頓認為，影響政治發展的關鍵因素是公民參與，而公民參與的程度和規模是衡量一個國家政治現代化的重要標準。首先，公民參與政府廉政評價能夠鞏固政權的合法性基礎。從世界范圍內來看，無論國家采用何種行政理念來執政，其執政的前提條件是必須要獲得國家執政的合法性基礎，政府廉政建設也不例外。其次，公民參與政府廉政評價能夠鞏固政權的群眾基礎。現代民主體制下，加強政府廉政建設是提高執政黨的執政能力和維護國家政權長期穩定的基礎。

（三）制約監督權力的保障

構建政府廉政體系的核心在于制約和監督公共權力。從公共權力的產生開始，人們一直在探索各種各樣約束權力的“韁繩”。而公眾參與是防止公權力被濫用、提升行政透明度的重要制約力量。因此，公眾參與作為促使公共權力運行透明化、公開化最強大的力量和最有效的方式，一旦運行合理有效，將為制約監督公權力提供有效的保障。

二、衡陽市政府廉政評價公民參與機制的實踐

（一）主要做法

1. 組織政風行風評議

政風行風事關黨政形象，反映部門單位的精神面貌和工作狀態，關乎社會發展與和諧穩定，關系到黨在群眾中的威望，也直接關系到行業職工隊伍整體素質的提高。近年來，衡陽市組織對全市各主管部門及所轄基層（窗口）單位普遍開展了政風行風評議活動。評議活動按照上下聯動、分級負責、統籌推進的要求，圍繞各單位制度建設、業務公開、規范服務、服務質量、廉潔自律、整改效果等內容，采取開門評議、分類評議、暗訪評議相結合的方式分層組織。通過群眾直接評議、市行評督導組評議、市行評辦綜合考核三種方法對被評單位進行綜合評價。

2. 網絡輿情在線監督

互聯網的發展改變了人民參與社會、表達意見的方式，推動了網絡輿論監督的快速發展。由于互聯網具有虛擬性、隱蔽性、發散性、滲透性和隨意性等特點，網絡輿論監督已成為當今廣受關注與好評的監督方式，是人民實現民主權利的便捷而有效手段。衡陽市依托省委、省政府的新聞和綜合網站《紅網》，擁有了一批專業網絡記者，在紅網的“社區論壇”，邀請了諸多的專家、學者作為常年特邀嘉賓，進行各種建設性的探討和評論，引導論壇輿論導向趨向理性化，引導人們形成良好的道德風尚，凈化輿論平臺。在此基礎上，聘請了一批具有較高的政治素質和業務素質、有開拓進取精神和快速反應能力、具有一定的理論水平和寫作能力、熱心維護衡陽良好形象的網評員，作為核心網評員。建立考核制度，對網評員進行嚴格考核;加強業務培訓，進一步提高隊伍的綜合素質和工作水平。網絡輿情監控堅持每天24小時值班制度，密切關注市內外網絡媒體對衡陽的信息報道情況。在新的互聯網形勢下，面對一些非理性和不切實際的信息傳播這樣的困擾，借助互聯網輿情監測工具，及時監測、匯集、研判網上輿情，通過監測、預警、應對三個環節的有機組合，從整體上構成了網絡輿情聯動應急機制，使網絡輿情成為領導和相關部門決策的重要依據。同時，圍繞與百姓關系緊密的熱點話題、突發性公共事件和社會敏感問題，及時組織所涉及的部門單位網絡新聞發言人及網絡評論員開展有針對性的引導，及時向網民傳遞準確信息，解疑釋惑。網絡輿情監控逐步規范化、常態化、程序化。

3. 策劃實施電視問政

在構建政府廉政評價公民參與機制中，電視問政已成為各地百姓參政議政的重要方式。由衡陽電視臺主辦的衡陽首檔電視問政節目《民聲面對面》是在當前電視問政節目興起，在衡陽賄選事件后，衡陽官場大震動的時代背景下，在市委號召的大力整治四風，解決突出問題深入開展黨的群眾路線基本教育實踐活動的背景下應運而生的，它順應了時代的要求和老百姓的呼聲。

節目由人大代表、政協委員、律師、記者、市民、網友組成的30位問政代表團向政府官員就記者前期暗訪VCR中的問題提出犀利質詢，輪番搶問，直逼事件核心利益關系。問政完畢，還有專家為大家進行政策解讀，對于事件進行分析和總結。2014年，衡陽《民聲面對面》圓滿完成了五期節目的制作和播出，問政涉及13個市直職能部門及8個縣市區，現場問政問題達22個。針對電視問政發現的問題，衡陽各級紀委還組成專門班子介入調查，有關職能部門對問題積極開展整改，取得了良好的政治效益和社會效益，獲得市民一致好評。電視問政作為一種新型的問政手段，搭建起了一個公眾參與，媒體監督互動的考場，給政府官員敲響了警鐘。

（二）運行難點

1. 認識有誤區

參與廉政評價的主體可以分為被測評對象和測評參與者。被測評對象是指公職人員及黨政部門，測評參與者是指相關的公民個體和公民組織。首先，從被測評對象來看，其對廉政測評公民參與機制的重視程度不夠。這主要是因為，第一，從歷史發展進程分析，改革開放以前，我國的公共事務管理是基于“全能政府”的理念下，實施的一元治理模式。改革開放以后，雖然政府職能不斷轉變，政府對公民的定位不斷改變，但是，“官本位”的思想仍然存在，官僚主義作風依然存在。第二，從評價的動因分析，被測評對象存在效果動因、創新動因和問責動因不足的問題。從評價的效果來看，其結果的象征性意味遠遠大于監督作用，從創新的過程來看，政策和制度空間都相對有限，從問責的力度來看，面對公民評價中不合格的黨員干部或相關部門，公民評價在問責中占多大的比重，起多大的作用，相關的機制沒有建立起來。其次，從測評參與者來看，其對自身在廉政測評中所能發揮的作用持懷疑態度。因此，無論是被測評對象還是測評參與者，受中國傳統行政思維的影響，其對于參與廉政評價的目的存在認識上的誤區。

2. 制度不健全

制度化是組織獲取價值和穩定性的過程，而制度化程度的高低直接決定了政府廉政評價的公民參與的深度和廣度。目前，衡陽的運行機制仍然存在深度不足和廣度不夠的問題，這主要是因為相關制度不健全。首先，主體權責的制度化程度低。對主體權利的規范僅限于極少數的幾部宏觀方面的法律，例如，根據《中華人民共和國憲法》規定，公民對于任何國家機關和國家工作人員有提出批評和建議的權利，但其也未明確參與主體的法律地位;而對于主體的責任和義務的具體規定基本出于缺失狀態。其次，參與渠道的制度化程度低。目前，衡陽市政府廉政公民評價的參與渠道主要可以分為：人大政協參政議政、座談會、信訪、電視媒體和網絡媒介等。雖然，從渠道制度的設計上從一定程度上能夠為公民參與廉政評價提供相關的制度依據，但是這些制度是由政府內部設計，并非針對公民專門設計的，制度在實踐運行過程中很難起到及時傳達和吸納民意的作用，公民參與的活躍程度低，比如，通過網絡媒介進行測評可以充分地滿足時效性，可是衡陽市現在仍然存在一些單位，尤其是鄉鎮機關，并沒有及時更新網站信息，從而影響公民參與作用的有效發揮。再次，制度的科學化程度有待加強。比如，參與對象一般是隨機抽取的，有點甚至是事先安排好參加人員。可是隨機抽取的公民和事先安排好參與人員由于利益訴求的復雜性，很難保證抽樣的科學性。

公民參與廉政評價的框架可分為三個層次的制度：基礎性制度、程序性制度和支持性制度。而衡陽的基礎性制度體系已經初步具備，但程序性和支持性的相關法律制度仍然不健全。

3. 參與程度低

公民以組織的形式參與政府廉政評價是實現公民參與制度化和規范化的重要途徑。衡陽市廉政建設的公民參與方式主要是通過個人的形式參與，公示廉政測評結果、組織政風行風評議、網絡輿情在線監督和策劃實施電視問政等基本上都是個體單個參與，參與程度低主要表現為組織化參與程度比較低。截止到2014年底，衡陽市共登記在冊的社會組織2328個，其中，社會團體1034個、民辦非企業單位1294個。這些社會組織還僅僅是出具雛形，其在公民參與廉政評價中的作用是微乎其微。具體表現為：首先，合法性受到質疑。現行的法律體系下，社會組織形成的目的一旦被確定，就不能隨意地變更，而已登記在冊的2328個社會組織都沒有登記推動公民參與廉潔政府建設的目的，所以，現行組織要強行實施該項職能顯然是違法的，也是行不通的。而沒有登記在冊的組織其行為更是違法的。其組織很難得到政府的認可，其意見也很難得到政府的認同。比如，國內就曾經出現了以“我行賄了”等為主題的民間反腐組織，但因其難以在民政部門備案而被迫關閉。其次，獨立性保障不強。從領導機構來看，衡陽市現有的社會組織從成立、登記和注冊都是直接地或者間接地以黨政機關作為其主管機關，其組織的負責人大部分都是曾經供職于黨政機關部門的退休人員。比如，市社科聯掛靠學會的負責人都是黨政機關的退休人員。從運轉經費的來源來看，社會組織除了收取會員費之外，社會組織的運轉費用大部分來自于市本級財政的撥付。這樣一來，社會組織活動的獨立性受到嚴重制約。總之，社會組織的功能應當是雙向的，既要有輸入功能，又要有輸出功能。現行的社會組織運行更多的是政府政策的配合者和傳達者，行政化傾向嚴重，組織化功能不強，對廉潔政府公民參與機制的推動力弱。

4. 激勵監督難

激勵監督難主要表現為對參與廉政評價公民激勵和監督難。首先，缺乏有效的激勵。公民參與政府廉政評價是需要付出一定參與成本的。第一，信息成本。作為政治體系之外的公民，要獲取必要的政治信息必須耗費一定的精力和時間。第二，機會成本。公民參與廉政評價過程中不得不放棄的其他利益即為參與的機會成本。第三，風險成本。公民參與評價后，還可能面臨遭遇被測評人員的懲處和報復的風險。考慮到參與成本，公民在評價中，往往會將參與的收益與成本進行比較。如果，收益大于成本，其參與的積極性就高;如果成本大于收益，其參與的積極性就低。而公民參與往往表現為后者。這也使得樣本的科學性大打折扣。其次，缺乏合理的監督。由于機制運行過程中的復雜性，公民參與的測評的行為和結果很難得到合理的監督。

三、構建政府廉政評價公民參與機制的建議

（一）政府：優化外部環境

1. 營造參與文化氛圍

著名政治學家阿德蒙德提出，政治文化是一個國家或者民族在特定時期內流行的完整的政治態度、感情和信仰。公民參與政府廉政評價的行為也會受到政治文化的影響。衡陽市在構建政府廉政評價公民參與機制的過程中，必須要轉變觀念，變“官本位”為“民本位”，努力構建起參與型的政治文化氛圍。具體從三個方面入手：第一，大力進行宣傳。通過基層村（社區）對公民參與目的、方式等內容進行全面系統宣傳;通過報刊、電視和網絡等媒體將相關參與實施細則進行公布。第二，擯棄觀念束縛。政府部門不但自身要徹底擯棄傳統“官本位”觀念的束縛，而且還要合理引導公民樹立自主意識和平等觀念。第三，加強教育培訓。為克服公民參與過程的盲目性，可以適當地組織公民參與相關的教育和培訓，強化其責任意識。

2. 明確主體法律地位

當前，制約公民參與政府廉政評價最突出的問題就是參與評價公民的法律地位不明確。地位的不明確就直接影響了作用的發揮。公民發揮的地位和作用到底是與政府同等重要，還是次于政府或者高于政府，在法律上都沒有明確的規定。這直接導致了公民參與在政府廉政評價中長期處于弱勢地位。公民在政府廉政評價中的應當發揮與黨員干部自身評價和紀委考核同等重要的作用，所以，其法律地位應當是與政府相關部門同等重要的。

3. 完善具體法律制度

目前，對于公民參與政府廉政評價的法律制度基本處于“空白狀態”，這是不利于推進該項工作開展的。為了完善相關的法律保障體系，可以從以下三個方面著手：第一，應當對參與者的選取范圍、參與方式和表達渠道等內容按照法律法規的相關程序將其固定下來，使得公民參與政府廉政評價有法可依、有規可循，實現有序合規管理;第二，應當不斷進行實踐探索，創新公民參與制度;第三，應當不斷完善相關信息的披露制度，從人員選擇、參與過程到結果公示等各個環節做到全面、公開透明。

（二）公民：提升參與素質

1. 強化自身參與意識

對于公民自身而言，必須要強化參與意識。第一，要強化“主人公”意識。過去，公民參與政府廉政評價大多出于一種“被動參與”的狀態，其“主人公”意識比較淡薄。我國是一個社會主義國家，人民群眾是共產黨存在和發展的基礎，而共產黨作為中國特色社會主義事業的領導核心，所以，人民群眾也是我國存在和發展的基礎。因此，人民群眾自身必須要主動克服“臣民”意識的束縛，積極主動參與地參與到政府廉政評價中來。第二，要克服“個人主義”意識。公民在參與過程中，往往容易從個人出發，過分計較參與的成本和收益，而忽視國家和整體利益，其并沒有充分認識到個人主義盛行將危害國家職能的履行，國家職能不能切實落實，從長期來看，必將危害個人利益。所以，公民必須要積極主動地克服自身認識的局限性。

2. 提升自身參與能力

公民自身參政議政能力的高低也影響著公民參與廉政評價中作用的發揮。公民自身提升參政議政能力主要是要積極主動地接受和學習。一方面，應該多看報、多讀書，多了解時政信息。另一方面，應當多上網、多看電視等了解和搜集廉政評價的相關信息，從而提升個人參與能力。

3. 增強社會組織職能

中國著名政治學家何增科認為，公民參與公共事務管理中，最能充分發揮效果的往往采用的是集體的方式進行，個人難免會出現認識誤區和行為偏差。公民以社會組織的方式參與到社會管理中去，能夠彌補國家治理過程中的不足，形成政府與公民合作的社會的治理結構。具體可以從以下三個方面著手：第一，理性認識和科學對待社會組織。目前，衡陽市的社會組織仍然處于成長期，其可支配和可利用的資源是很有限的，所以，政府要理性認識到社會組織在政府廉政評價中的重要作用，鼓勵和支持社會組織的發展，強化社會組織在公民參與廉政評價的職能。第二，拓寬社會組織的參與范圍。社會組織自身要不斷拓寬組織職能，充分發動公民在廉政評價中發揮積極的作用。第三，要完善社會組織參與機制。社會組織要加大對自身的宣傳力度，提升社會影響力。要加強社會組織的內部管理，防止組織在運行中脫離公民的需求。

*基金項目：衡陽市社會科學基金項目，項目編號2014B（Ⅲ）047。

（作者單位：湖南衡陽市委黨校）