“管辦分離”下公益性事業單位的政府監管

李力

摘 要：伴隨著我國政府職能轉變和機構改革的步伐，作為我國特色的事業單位的改革也勢在必行。管辦分離成為事業單位改革的重要途徑，分離狀態下的事業單位職能被拆分，形成與原來截然不同的新組織——公益性事業單位。對于這個全新的公共服務提供的市場主體的出現，政府應該秉承職能轉變的宗旨而加以有效的監管。就當前形勢下政府對公益性事業單位監管的現狀和必要性進行簡單分析。

關鍵詞：管辦分離；公益性事業單位；政府監管

中圖分類號：D601 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）09-0009-02

一、管辦分離下公益性事業單位政府監管的現狀

管辦分離是我國事業單位改制的重要手段，管辦分離的宗旨在于強化事業單位的公益性職能，確保公共服務的公共性和高質量。管辦分離將事業單位的行政職能剝離；將部分私人可以舉辦的公共服務劃歸社會和企業舉辦；保留其專業性的公共服務職能成為獨立的法人組織以提供公共服務。公益性事業單位是傳統體制的事業型單位在剝離行政職能和除卻私人舉辦職能后的事業單位的概念。而公益性事業單位的政府監管呈現傳統與改革相結合的監管模式。

1.事業單位體制改革中新型監管制度的應用。管辦分離的事業單位改革已經深深地影響著我國政府職能轉變和機構改革，行政職能的回歸和政府干涉范圍的縮小都對政府的監管職能提出了較高要求。傳統的事業單位體制在逐步地松動，政府對事業單位的統治與管理的模式逐步轉變為新型的政府監管模式，確保公益性事業單位的社會主義方向和公共服務的高效供給。政府對公益性事業單位監管理念由原來對其附屬部門的監管轉變為對獨立運行社會組織的監管；監管手段由原來的行政干預手段轉變為現在的規則制定方式，通過完善的法律制度體系來約束和規制公共服務市場主體之一的公益性事業單位。

2.財稅、人事制度逐步完善，監管注重公益事業單位的獨立性。傳統事業單位的改革困境在于改革后的事業單位的資金來源斷裂與人事關系破裂所造成的問題。管辦分離以后的公益性事業單位，政府鼓勵其構建獨立的法人治理體系，財政制度由原來的全額撥款改由現行的差額撥款，并在其運行中提供優惠的稅收政策；人事制度由原來的公務員統一管理改由現在的參公管理，并賦予其考錄的自主性。現行的財稅、人事制度保障了公益性事業單位的運行基礎，更加注重公益性事業單位的獨立性和公共性。

3.傳統觀念嚴重制約著管辦分離和事業單位監管的落實。傳統的行政思想包含著政府行政干預的管制思維、事業單位的公務員待遇思維、社會大眾的籠統國家概念等等。第一，政府的干預思維使得管辦分離的利益點和職能減少，政府的政績能力和管轄范圍的縮小嚴重影響著部分行政人員的利益，不愿事業單位的管辦分離，將自身的職能僅限于監管層面。第二，事業單位內部認為管辦分離，使其喪失了部分重要職能，人員的社會地位和福利降低，利益大幅減少，抵制管辦分離和政府監管成為該政策落實巨大障礙。最后，社會大眾籠統的將事業單位的改革認為是政府機構改革和職能轉變的內部問題，缺乏全面的了解和認同，使得事業單位管辦分離后的政府監管缺乏一定的輿論支持。

4.公益性事業單位的監管法制體系不健全。管辦分離后，政府對于事業單位管理的角色和地位發生了重大轉變，政府成為管理者而非承辦者，規則體系的制定成為政府監管的主要職能和手段。當前形勢下，我國公益性事業單位監管的專項法律仍處于空白形態，不完善的替代性法律和政府規章成為政府監管的主要依據。政府的監管制度缺乏獨立體系，對公益性事業性單位的監管依賴政府對社會組織和非營利組織的管理制度。同時，監管的配套制度未能充分考慮管辦分離后事業單位人員的基本需求，配套制度的缺陷導致政府對公益性事業單位的監管難以落實。

二、管辦分離下公益性事業單位政府監管的必要性分析

就目前我國公益性事業單位監管的情況來說，管辦分離之后政府對于公益性事業單位的監管是具有必要性的。

1.我國公共市場監管體制不健全，監管必不可少。我國公共服務的提供集中于政府及其政府的附屬單位，在管辦分離之前，事業單位是我國公共服務提供的最主要主體。也就是說，我國公共服務的提供者主要是廣泛意義上的“國家”，社會組織和私人提供在公共領域微不足道。而我國獨特的公共服務提供形態使得政府成為運動員，同時也是自身的裁判員。公共服務市場監管缺乏有效的法律體系、制度保障和部門規章；監督的內容不明確、責任不清晰，并主要依靠行政強制的手段；監管的觀念落后，經驗監管至上，監管缺乏科學性和可行性，監管的質量較低，沒有良好的公共服務市場運行的環境。因此，在沒有完備監管體系支撐下的公益性事業單位的政府監管是必需的而且是必不可少的。

2.深化政府職能轉變和機構改革，強化政府監管職能的體現。首先，監管可以彌補政府在相關公共領域內的不足，提高公共服務的質量。管辦分離之后的公益性事業單位具有較強的專業性和公共性，致力于專業范圍內的公共服務是其主要職能。一方面，公益性事業單位的純公共性，很好地彌補了傳統政府職能下，政府干預過多所導致的公共服務領域的政府失位、政府缺位情況。另一方面，政府對其監管體現了政府職能轉變的主要趨勢，由傳統的管制型政府轉向現代的治理型政府，用監管代替干預，用合作代替管制。其次，減少了政府的財政和工作壓力。隨著管辦分離的深化和政府監管職能的加強，公益性事業單位的政府預算支出逐步減少，自籌經費的渠道暢通，進而減少了政府對于公共支出的財政壓力。另外，管辦分離以后的監管工作量相對于之前的全盤干預并親力舉辦的工作量是明顯較少的，政府對公益性事業單位的主要工作在于監管，而非承辦公共服務。因此，政府在管辦分離后的財政與工作壓力大為減輕。最后，解決政府機構冗雜和人事編制壓力過大的問題。管辦分離和政府職能轉變使得事業單位進行自身改革，最明顯之處在于事業單位的機構變化：由傳統意識下的“大政府”逐漸轉向現代意義下的“小政府”（主要是指機構和人員的變化），公益性事業單位的機構也出現相同的變化，政府的機構減少，職能整合更好的解決了機構繁雜的問題。與此同時，分離后公益性事業單位的人事編制成為獨立的體系，不再占用國家公務人事編制，獨立的法人治理體系、自主的人事任免制度都為原有的人事編制制度帶來極大的活力。加之機構數量減少，職能部門職能弱化所帶來的人事變動等等都很好地緩解了政府人事編制的問題。

3.促進事業單位改革，鞏固管辦分離的現有成果。一方面，加強政府對于管辦分離后的公益性事業單位的監管，使得政府角色發生了重大變化：政府集中于公共服務市場監管規則的制定，政府對于公益性事業單位監管促進了政府監管制度的完善，確保政府監管體系的制度化建設，為現行事業單位改革提供保障。另一方面，致力于監管職能建設的政府，通過自身職能轉變，采取適應時代要求的政府監管手段，培育多元的對公益性事業單位監管主體，是對于管辦分離下事業單位改革成果的鞏固。同時，此類方法和手段的運用很大程度上也促進了現行事業單位的改革，為其提供了可借鑒的經驗。因此，政府對于公益性事業單位的監管是必要的。

4.有助于管辦分離后公益性事業單位的機構和人才隊伍建設。政府監管而不是政府干預，管辦分離以后的事業單位建設需要符合政府監管的要求。而公益性事業單位的法人治理機構成為滿足政府監管的要求，監管要求下的事業單位法人治理結構，使得公益性事業單位成為獨立自治的社會組織，使其脫離原有政府部門的官僚模式的組織結構形式更具有專業性和公共性。通過組織建設提高公共服務提供的質量和能力，進而推動事業單位改革并促進公共服務市場的規范化建設。

政府監管的另一個好處在于促進管辦分離后公益性事業單位人才隊伍的建設。一方面，分離后的事業單位秉承法人治理結構下的組織建設，具有較強的自主性和科學性，專業提供公共服務的宗旨促使部門自身注重人才隊伍的建設，無論是專業技術人員還是組織的管理人才，都注重組織的內部培育。另一方面，通過政府給予公益性事業單位的自主性權力，使其在人員的任用上具有較強的自主性，使得人才廣泛進入公共服務市場，增強公益性事業單位的人才素質。此外，政府監管提高中注意培育社會人才和專業性的技術人才，通過社會培訓和高等教學提高在公共服務領域尤其是公益性事業單位領域的人才，以充足其人才隊伍的深度與厚度，為公益性事業單位的建設提供必要的支持。

5.監管更好保證了公共服務提供的質量，維護了公共服務市場的秩序。政府對于公益性事業單位的監管具有其他行業監管的一般共性：保證質量和維護行業秩序。現行事業單位制度下公共服務的提供存在著諸如公共資源浪費，公共服務提供不公平，公共服務提供空白等問題和現象。管辦分離旨在解決好公共服務提供的明晰化、公共化及公平性的問題。加之政府對于公益性事業單位的監管更是為了促進監管對象的服務宗旨得以實現，更好地提供專業性和必不可少的社會公共服務。因此，政府的監管能保證公益性事業單位作為社會主體的性能與本質的穩定，以更好地提供公共服務，保證公共服務提供的質量。

正如前文所述，管辦分離前后公共服務市場的主體已經發生了巨大變化。政府不再作為公共服務的“大股東”參與到服務的提供中來，而是依賴于有效的公益性事業單位來填補專業性服務的政府提供空白，此時的公共服務市場主體中，公益性事業單位轉變成為公共服務提供的最大和最重要主體。因此，政府對于公益性事業單位的監管是對公共服務市場規范的必要和重要措施，進而維護公共服務市場主體的公平競爭，確保該市場的正常秩序和公共服務提供的公平性。

“管辦分離”下公益性事業單位的政府監管的前提在于政府部門管理理念的轉變。無論是管辦分離，抑或是政府監管都必須正確認識，政府與公益性事業單位之間的關系轉變。政府更多的是進行輔助性的制度建設和秩序維持，也就是說“管”或者監管；而公益性事業單位則是“辦”服務，承辦或者提供社會必要的公共服務，政府不再是傳統意義上的“大政府”，而是剝離了部分公共服務職能給予公益性事業單位后的“小政府”。

一方面，政府與公益性事業單位的關系不再是“官僚制”下的從屬或附屬關系，而是新形勢下的伙伴關系。公益性事業單位本身作為與政府平等的社會主體而存在，加之管辦分離后的事業單位大都采取法人治理機構的組織建設模式，更加突出了公益性事業單位的社會主體地位。另一方面，政府與公益性事業單位的人才、技術和信息方面的不對稱會使得在公共服務提供過程中的政府從屬現象。政府應該本著為公眾服務的宗旨，切實配合好事業單位開展服務工作。此外，作為公共服務市場的主體的公益性事業單位必須受到來自政府的監督管理，以期更好地提供公共服務，維護公共服務提供市場的秩序，保證服務的質量與公共性。因而，總結當前我國公益性事業單位政府監管的現狀，缺少監管存在的問題說明了“管辦分離”公益性事業單位的政府監管是必要而且必不可少的。