我國“農民”轉“市民”問題上政府角色定位研究

谷正艷

摘 要：“農民”轉“市民”問題是近年來政府和公眾關注的焦點，也是我國現代化發展和社會結構變遷的必然趨勢，能否順利進行，將直接影響整個國民經濟發展的敏感神經。從“農民”轉“市民”進程中政府角色的缺位入手，試圖對政府在這一問題上的履責路徑做以探討。政府只有擔當起制度創新推動者和管理服務創新者的角色，才能更好地推進“農民”轉“市民”進程。

關鍵詞：市民化；政府角色；定位

中圖分類號：D033 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）09-0015-03

“農民”轉“市民”問題不僅是實現城鎮化，緩解城鄉差距的直接推手，而且是實現“四化同步”的必由之路。據相關專家預計，到2020年，從農村轉移到城市的人口規模將達3.2億左右。怎樣才能真正讓數以億計的“農民”順暢地變為“市民”，已經成為全社會普遍關注的焦點。為此，城市政府必須對自身在“農民”轉“市民”進程中的角色進行合理而準確的定位，履行好自己的職責。

引言

對于“農民”轉“市民”的理解，在這里一定要注意兩個基本概念，所謂“農民”即農民工這個特殊的群體；所謂“市民”是指農民工的市民化，而不是整體農民的市民化。市民化不僅是指農民工這一群體離開農村和農業、在城市社會生存和就業的這一地域和職業身份的轉變，還意味著農民工要獲得作為城市居民的身份和權利，形成城市化的生活方式及行為模式。這一過程一般要經歷三個步驟：從事非農業生產活動、定居在城市、融入城市社會。

針對政府在這一問題上的角色定位，當前學術界有兩種不同的聲音，第一種認為在“農民”轉“市民”問題上應完全放棄政府干預，讓城市經濟隨經濟的發展自由成長。第二種認為在“農民”轉“市民”問題上必須加強政府干預，否則人口的自然流動將會造成城市的不堪重負和資源的過渡稀釋。針對以上兩種觀點，有其合理成分，但又都有失偏頗。作為世界第一人口大國，首先，我國國內就業形勢嚴峻，城鄉差距大，如果政府放任城市經濟的自由成長，必將會加劇現存的“城市病”，引發新的農村問題。所以在“農民”轉“市民”問題上不能完全脫離政府的宏觀調控，走市場化道路。其次，政府也不能完全主導我國的城市化道路。因為市場在我國經濟活動中的作用日益增大，目前我國的農村經濟已具備了支持城市化進程的能力，政府只有通過市場來調動民間的力量，才能有效地加速城市化進程。政府必須與市場形成合理的“分工協作”關系，充當維持市場秩序，保證社會公平的角色，成為服務型政府。

一、當前我國“農民”轉“市民”問題上政府角色的缺位

近些年，政府雖然制定了一系列的政策和措施以推進農民工向市民轉化，但進展卻十分緩慢。究其原因，很大程度上是由于政府政策偏離所造成的，政府沒有適時轉變角色，為農民工市民化提供良好的外部環境。

（一）制度和政策供給的缺失

我國的政策導向雖然已經從改革開放前的限制農民進城務工轉變為十八大以來的有序推進農業轉移人口市民化，但是我國政府在這一問題上的配套制度改革與明確的政策導向相比卻滯后很多。其中最大的制度障礙就是以戶籍制度為標志的城鄉分割制度。在市場經濟條件下，戶籍制度越來越成為制約我國經濟和社會全面發展的短板。

與戶籍制度這一母體性制度相配套的諸如就業、福利、教育、社會保障等載體性制度則進一步成為其“幫兇”，市民化進程舉步維艱。雖然中央一再提出要改革戶籍制度，但改革也僅限于一些中小城市。戶籍制度的兩大傳統功能，即“保護城市勞動者優先獲得就業機會的作用”和“排斥農村遷移者均等享受城市社會福利待遇的作用”[1]并沒有從根本上得到撼動。絕大多數農民工進入的是收入低、工作環境差、待遇差、福利低劣的次屬勞動力市場和首屬勞動力市場的城市職工相比較他們獲得的是“同工不同酬”、“同工不同時”、“同工不同權”的“三同三不同”地位[2]。另外，現行的農村土地制度也是構成農民工市民化的又一制度性障礙。由于土地流轉制度不夠完善，農民無法獲得農村土地所有權帶來的全部收益。在城市處于次屬勞動力市場的農民工收入有限，而且又不能享有城市職工同等的社會保障，無形間增強了農民工對土地的依賴，因而只能像“候鳥”一樣往返奔波于城鄉之間，這種情況造成農村土地很難形成規模化經營，也不利于農民工的市民化。

（二）政府職能的錯位

在分稅制體制下，中央與地方的成本負擔現狀是影響“農民”轉“市民”進程的又一衍生性的政策體制障礙。從理論上講，農民工市民化作為現代化進程的重要組成部分，其成本理應主要由中央財政來承擔，但在實踐中卻大多落在了地方財政身上，出現了所謂事權與財權、權利與義務不對等的狀況。而且隨著時間的沉淀，市民化的社會成本會隨著農民工規模的增大而增大，解決這一問題的難度也會越來越大。而地方城市政府出于自身利益方面的考慮，對解決這一問題并沒有很強的動力。根據測算，未來十年，農民工要真正實現市民化，平均每年要投入約1.6萬億元，這個巨額數字無論是對中央財政或是地方財政都是難以承受的，財政能力的不足致使城市政府在交通、住房、醫療、教育等方面都出現“心有余而力不足”的尷尬。

（三）政府管理的缺責

目前，“農民”轉“市民”的困境，其中很重要的一個原因是城市政府社會管理的缺失，甚至存在著一定的角色空位現象。首先，在機構設置上，缺乏對農民工管理的專門機構。只是到了2008年國家才成立了一個專門管理農民工的農民工工作司。然而，“農民”轉“市民”問題涉及方方面面的改革和工作，因此，單純的一個農民工工作司顯然是難以勝任的。其次，管理方式缺乏靈活性。農民工工作在城市，戶口卻在農村，而當前我國的選舉、社會保障、司法救濟等都和戶口掛鉤，這給他們實現自身合法權益帶來很多不便。同時，政府往往將管理重點放在維護社會治安和穩定上，在履行社會服務職能方面卻缺乏經驗。改革開放以來形成的強國家——弱社會模式，導致農民工社會參與度不高，這也在一定程度上制約著“農民”轉“市民”進程。

（四）政府價值觀的偏差

長期以來，一些城市政府出于發展城市經濟的考慮，一方面希望大批廉價農民工進城，他們雖然也能夠承認農民工為城市建設所做出的貢獻，但同時也擔心這一具有無限供給潛力的龐大群體進城后會造成人口膨脹、住房緊張、交通擁擠、環境惡化等“城市病”問題，擔心農民進城會擠占城市職工的就業崗位。作為公共事務管理者的政府，在制定公共政策時本應有義務按照公平正義的原則進行社會資本再分配。但是一些地方政府往往為了追求利益而摒棄公平正義的信念，剝奪了農民工本應享有的國民待遇，并沒有真正發揮其作為社會資本配置主體的作用。

二、今后我國“農民”轉“市民”進程中政府角色定位

“農民”轉“市民”問題不僅是農民工自身發展的要求，也是全面建成小康社會的必然要求。黨的十八大以來，中央多次提到：加快改革戶籍制度，有序推進農業轉移人口市民化。而政府作為這一進程的主導者，必須明確自身在這一進程中應扮演的角色，切實履行好自己的職責，推動城市化進程的正常運轉。

（一）制度創新的推動者

在推進“農民”轉“市民”的進程中，政府的制度供給明顯不足，為了給農民工群體的市民化提供良好的制度條件和制度保障、盡早地融入城市，政府必須大膽地進行制度創新。

1.改革戶籍制度

在我國，市民化進程之所以呈現出“農民—農民工—市民”的中國路徑，根本原因在于城鄉二元結構下的戶籍制度。這一制度人為地造成了農民工與市民的對立，既無效率，也不能兼顧公平。在這一路徑中，從農民到農民工的轉化比較順利，而從農民工到市民的轉化則十分緩慢。一紙城市戶籍的限制，抬高了農民工進城的門檻。因此，政府應逐漸推進戶籍制度改革，有步驟地弱化、消解城市戶口上附加的各種特權，取消和戶籍捆綁在一起的不合理的福利待遇，取消城鄉差別，恢復戶籍制度本身的管理功能，逐步取消農民進城落戶的限制，變城鄉二元戶籍管理制度為一元戶籍管理制度，統一登記為“居民戶口”，達到憑身份證“一證走天下”，實現社會的公平、公正。另外，還要加快戶籍管理的立法步伐，盡快制定出新的戶籍管理法規，在法律的層面使農民工的相關權利切實得到保護。政府應該逐步放寬中小城市的戶籍，甚至可以取消戶籍制度，對于中小城市而言，接納農民工的潛力相對較大些，當然，在一些大城市短時間內要完全取消戶籍制度也是不現實的。

2.創新土地制度，構建農民退出農業、農村的新型機制

土地的不可流動性是制約“農民”轉“市民”的重要因素。要想讓農民工沒有后顧之憂地在城市工作和生活，必須解決其在農村的土地收益問題。國家實行土地承包30年不變的政策，目的是為了保障農民的利益，然而，這種政策使土地成為農民福利的同時，也造就了農民頭上的枷鎖，造就了今天農民工一只腳在農村，一只腳在城市的尷尬“兩棲”局面。因此，必須割斷農民工與農村土地的“臍帶”，使他們勇敢地走出農村，走向城市。土地流轉的受阻，“既不利于土地的規模化經營和農村現代化建設，更不利于農民工從農村的退出和城市的融入”[3]。因此，政府必須構建土地流轉制度和流轉機制，加快土地流轉；建立和健全農民自愿退出農村的機制，讓農民按照“依法、自愿、有償”原則，將承包的土地經營權流轉；政府要建立對土地流轉的監督機制，對流轉采取的模式、程序、及相關約束條件等做出明確規定，以確保農村土地合理流轉，杜絕改變其農業用途，達到最大限度的資本化，為農民工融入城市提供資金支持。

3.完善社會保障制度

傳統的社會保障制度是一種因城鄉、身份等的不同而不同的封閉的市民社會保障體系。為了使農民工真正融入城市，轉化為市民，必須逐步建立和完善城鄉一體化的社會保障制度，由政府向全體公民提供平等的社會保障服務。農民工的社會保障建設是一個系統而復雜的工程，要馬上實現農民工與城市居民相同的社會保障對于現實的政府財力來說也是不可能的事情。應遵循“分類指導、分類實施、逐步完善”[4]的原則，逐步建立符合農民工自身特征的醫療保險制度，解決農民工看病貴、看病難的問題；完善農民工失業保險和社會救助制度，保障農民工失業后的基本生活問題；建立長效的農民工養老制度全國聯網機制，促進人口的合理流動。

（二）管理服務的創新者

1.政府要樹立正確的公共服務理念

政府政策偏離是農民工問題產生的原因，因此，這一問題的解決也應以政府服務的回歸而終結。政府在保障農民工權益中的缺位和錯位，使得今天一些城市政府對農民工的態度依然是“經濟吸納、社會拒入”。農民工大都被排斥在城市主流社會之外，很多時候，一些地方政府認為管理農民工是為了減少社會問題的產生，這既不利于我國的城市化進程，也不利于和諧社會的構建。對此，城市政府應轉變觀念，增強服務理念，消除對農民工固有的偏見和歧視，實行無差別化的管理。要將農民工視為城市的平等一員，納入城市公共服務體系，公平、務實、平等的為其提供各種公共服務，建立“民生為主、政績次之”的“服務型政府”。構建新的城鄉一體化公共服務體系，切實考慮農民工對公共服務的現實要求，在社會保障、就業促進、子女教育、人戶銜接等方面為農民工提供貼心到位的服務，賦予農民工在城市生活的能力，建立有利于農民工享受公共服務的工作機制和合理的政策。

2.政府要加強農民工管理機構建設

各級政府要建立專門的農民工管理與服務相結合的常設機構。確立領導責任制，細化行政領導在市民化進程中應承擔的職責和權限等，同時建立綜合性的官員考核制度，轉變單純依靠GDP的一元化考核指標，提高官員考核中民生指標所占的比重，加強群眾監督，從而調動領導干部對“農民”轉“市民”工作的重視，激發官員推動市民化進程的熱情。明確界定戶籍、就業、社會保障、教育等部門的角色和職能，爭取各司其職，各負其責。同時，農民工群體也要積極地參與到與農民工有關的社會利益格局的設計中去，使政府做出有利于他們的決定，確保農民工群體的利益得到認可、保證。

3.政府應加大對農民工的培訓力度

職業技能培訓是增強農民工就業競爭力的重要手段。對于農民工來講，在城市生存受限，主要是由于其綜合素質較低。農民工要想真正融入城市，由“鄉下人”轉變為“城里人”，就要不斷提高自身素質和能力。目前，中國勞動力市場上基本上是供大于求，出于自身利益的考慮，用人單位大都不愿意在職業培訓方面對農民工進行額外的投資，而農民工自身又無力承擔。針對這種缺位，政府有責任把農民工的培訓納入到政府財政預算之內，實行“同城待遇”，為農民工提供與市民同等的職業技能培訓，逐步建立培訓投資多樣化機制。另外，政府還應注意農民工隨遷子女的教育問題，因為這關乎著農民工子女能否最終真正融入城市社會，實現市民化。

4.政府應積極推動農民工與市民的對接

長期以來，無論是城市政府或是城市居民，大都認為對農民工素質低下，因為農民工的大量存在給城市帶來了壓力、帶來了不安定。有些市民甚至認為農民工“搶了自己的飯碗”、威脅到自身的生命財產安全等等。為此，地方政府應改變以城市取向為主導的觀念，以媒體為依托，多角度、全方位地宣傳農民工群體的先進事跡，增加對農民工傳統美德方面的宣傳，肯定他們的社會貢獻，塑造正面典型形象。通過宣傳，增進城市市民對農民工的了解，消除偏見，改變之前對農民工群體普遍存在的刻板印象，為農民工與市民的和諧相處營造良好環境。政府要加強對農民工的思想政治教育，強化其法律意識，樹立團隊觀念，使其勇敢地“走出去”，提升對城市的歸屬感和認同感。

總之，隨著我國城鎮化進程的不斷推進，“農民”轉“市民”問題顯得更為迫切。而居于主導地位的政府對此具有不可推卸的責任，在未來，如何正確定位政府在“農民”轉“市民”進程中的角色，避免在實踐中出現錯位、缺位、越位的現象，已成為各級政府的一項重要任務。

參考文獻：

[1]蔡.戶籍制度改革與城鄉社會福利制度統籌[J].經濟學動態，2010（12）.

[2]陸學藝.當代中國社會流動[M].北京：社會科學文獻出版社，2004：316.

[3]劉傳江，徐建玲，等.中國農民工市民化進程研究[M].北京：人民出版社，2008：45.

[4]王春光.城鄉結構：中國社會轉型中的遲滯者[J].中國農業大學學報，2007（1）.