我國海洋環境執法問題的思考

歐冬良

摘 要：2011年6月，美國康菲石油公司在我國渤海灣的作業平臺發生石油泄漏事故，造成大范圍海洋污染及巨大經濟損失。這一事件，暴露出我國海洋環境執法中執法力量分散，執法依據過時和執法權限過低等問題，遂提出統一海洋環境執法力量、加大違法懲罰力度和改革海洋環境執法權限的建議，以提高我國的海洋環境執法水平。

關鍵詞：渤海灣溢油；海洋環境執法；海洋環境保護

中圖分類號：D925 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）09-0076-02

2011年6月4日，山東半島北部渤海上發生的蓬萊19-3油田溢油事故，對渤海海洋生態環境造成嚴重污染，也給周邊海產養殖等漁業經濟和漁民利益帶來重大損失。2012年4月27日，國家海洋局宣布蓬萊19-3油田溢油事故海洋生態損害索賠案和解結案。美國康菲石油中國有限公司（下稱“康菲公司”）和中國海洋石油總公司共計支付16.83億元，用于海洋生態損害賠償和渤海環境保護。至此，經過農業部和國家海洋局的官方索賠，包括之前農業部與康菲公司及中海油行政調解后達成的13.5億元漁業賠償與資源修復在內，兩家公司總計為溢油事故支付了30.33億元人民幣的賠償和補償款[1]。然而，與墨西哥灣英國石油公司溢油事故的處理過程和結果相比，渤海灣溢油事件的進展卻顯得異常緩慢，獲賠數額也相當有限，暴露出我國海洋環境執法中存在的諸多問題。下面，筆者擬就我國海洋環境執法問題略陳一孔之見，以期拋磚引玉。

一、事件回顧

2011年6月4日，國家海洋局北海分局接到康菲公司報告，稱蓬萊19-3油田B平臺附近海面出現油膜。直到7月5日，國家海洋局才首次就渤海溢油事件召開新聞發布會，正式披露溢油事故事實。海洋局海洋環境司相關負責人認定康菲公司為事故責任方，對康菲公司罰款20萬元，此時，離事故發現已經過了一個多月。7月13日，國家海洋局才責令康菲公司立即停止兩個出事平臺的油氣生產作業，而溢油面積卻一直不斷地在擴大。7月28日，國家海洋局要求康菲公司“徹底排查溢油風險點，徹底封堵溢油源”，責令其在8月31日前徹底封堵溢油點。但是，康菲公司沒有兌現“確保海上溢油不登陸、確保不影響環境敏感區”的承諾。8月31日，就在國家海洋局要求完成“兩個徹底”的截止日期這一天，康菲公司向國家海洋局提交報告，表示已經按照國家海洋局的要求，完成了“兩個徹底”。然而，國家海洋局第二天即認定，康菲公司“兩個徹底”沒有完成，從而下達了蓬萊19-3油田全面停產的通知，責任全油田停止回注、停止鉆井、停止油氣生產。

自事故發生開始，渤海灣溢油事故已告一段落。其間，我國海洋行政主管部門雖然對康菲公司下達過限期治理的決定，要求采取一切有效措施徹底排查并切斷溢油源，徹底消除再次發生溢油的風險，甚至責令“三停”（停注、停鉆和停產），但終究不能使溢油問題得到徹底的解決。可以看出，行政執法部門的執法措施明顯“偏軟”，不能有效阻止溢油產生的二次污染。同時，依照我國《海洋環境保護法》的規定，違反法律規定進行海洋石油勘探開發活動，造成海洋環境污染的，由國家海洋行政主管部門予以警告，只能并處2萬元以上20萬元以下的罰款。事故處理依此進行處罰，不僅不能對漁民漁業資源和國家海洋生態損害進行應有的賠償和補償，反而是對康菲公司的一種縱容。因此，我國海洋環境執法在這樣一起污染事故面前顯得十分的無力和無奈，這不得不引起我們對我國海洋環境執法問題進行深刻反思。

二、我國海洋環境執法的概況及其缺陷

（一）我國海洋環境執法的概況

海洋環境執法是指相關的海洋環境機關按照法定的程序和職權執行該國海洋環境保護法律法規的一種行政活動。根據我國《海洋環境保護法》第5條的規定：國務院環境保護行政主管部門作為對全國環境保護工作統一監督管理的部門，對全國海洋環境保護工作實施指導、協調和監督；國家海洋行政主管部門負責海洋環境的監督管理；國家海事行政主管部門負責非軍事船舶污染海洋環境的監督管理，并負責污染事故的調查處理；國家漁業行政主管部門負責保護漁業水域生態環境工作，并調查處理漁業污染事故；軍隊環境保護部門負責軍事船舶污染海洋環境的監督管理及污染事故的調查處理[2]。可以看出，我國海洋環境保護執法權，是按照區域和行業管理的原則劃分到環保、海洋、海事、漁政、軍隊5個部門共同行使的，按照“統一監督管理，分工分級負責”的原則構建成了我國的海洋環境執法體系。

（二）缺陷不足

1.執法力量分散

如前所述，目前至少有五個部門有相應的海洋環境執法權，再加上中央和地方的區分，執法體系顯得十分復雜。而且海洋、海事、漁政部門還建立了專門的執法隊伍，行使法律所賦予的海洋環境管理職權。由此，形成了多部門共同執法的格局，造成我國的海洋環境執法力量分散。而環保部門卻常常難以出海執法，更不能對全國海洋環境保護工作實施監督指導。因此，缺少統一的海洋環境執法，各個部門互不統屬、各自為政，容易造成重復建設，執法資源的浪費等情況，信息難以集中，誘發執法沖突，故而不能對違法行為進行有效的打擊。如關于海洋環境監測站點的建設，《海洋環境保護法》明確規定：“海洋環境監測由海洋行政主管部門進行，并向國家環保部門提供數據，”但海洋行政主管部門卻一直未向環保部門提供相關數據，國家環保部又開始建設自己的海洋監測站點，導致目前我國擁有兩套海洋環境監測網絡，而雙方監測數據常常不統一，重復建設造成了巨大浪費[3]。在渤海灣溢油事件中，我們也可以清楚地看到，從一開始的海洋行政主管部門，到環保部、漁政部等先后加入到污染事故處置當中，事故處理進展異常緩慢。由于各執法隊伍互不統屬，部門之間缺少協調和溝通，不僅造成重復執法，導致人力和物力的浪費，也使得海洋執法機關的執法效率低下、能力不強。

2.執法依據過時

我國海洋環境執法的主要依據是1982年頒布的《海洋環境保護法》，該法第85條規定：“違法本法規定進行海洋石油勘探開發活動，造成海洋環境污染的，由國家海洋行政主管部門予以警告，并處2萬元以上20萬元以下的罰款”。這是目前我國海洋環境保護相關法律條例中所規定的最重的處罰。該法于1999年第一次修訂，2013年進行了部分修改。但當時制定的處罰標準顯然已經十分落后于經濟發展了，且后續的修改也未能改變這一過低的處罰限額。20萬元的罰款，對于像康菲公司這樣的跨國石油公司來說太低，根本無任何威懾力可言。對比墨西哥灣溢油事件，由于奧巴馬政府的支持，英國石油公司對溢油事件損失付出了沉重的代價，除了賠償墨西哥灣災民1億美元，并接受美國政府200億美元的處罰，同時，還專門成立了一筆200億美元的基金，對墨西哥灣溢油事件受害者進行賠償。所以，與英國石油公司賠付的400億美元相比，規定的20萬元罰款實在不值一提。故過低的處罰標準，造成污染損害責任者的違法成本太低，無法對污染損害責任者形成威懾，也是間接造成此次污染問題的一個重要原因。

3.執法權限過低

根據依法行政原則，我國的海洋環境執法權限，應當由相關的法律嚴格授權。縱觀我國與海洋環境保護相關的法律，目前我國法律沒有授予海洋環境管理機關行政強制權。故我國海洋環境執法機關的執法活動只能局限于行政許可、行政命令和行政處罰等常規手段，而不具備工商、稅務等行政部門所具有的凍結、查封、扣押、強制劃撥、沒收等強制執行手段，更無法像公安機關那樣可以對人身自由采取強制措施[4]。這是造成我國海洋環境執法權限過低的一個重要原因，從而限制了我國海洋環境執法機關的執法能力，不利于我國海洋環境執法活動的順利進行。此次渤海灣溢油事故處理中，7月13日，國家海洋局即責令康菲公司停止出事平臺生產作業，并要求康菲公司完成“兩個徹底”，然而直到8月31日，康菲公司仍沒有完成，反而以各種謊言搪塞。國家海洋局因此才責令康菲公司“三停”。縱觀整個執法過程，海洋環境執法部門只是類比適用我國的《環境保護法》第29條的限期治理和第39條規定的限期治理責任（包括罰款，停業和關閉三種處罰方式）。海洋環境執法機關的此種執法被戲稱為“口頭執法”，公眾普遍認為執法的措施“偏軟”，不能有效地防止污染的進一步擴大。因此，執法權限過低也是我國海洋環境執法過程中存在的一個較大問題。

三、完善我國海洋環境執法體制的建議

渤海灣溢油事件暴露出我國海洋環境執法存在的巨大漏洞，因而完善我國的海洋環境執法刻不容緩。為了有效解決所存在的問題，更好地保護海洋環境，維護國家和人民的權益，筆者認為可以從如下幾個方面來進行。

（一）統一海洋環境執法力量

如前所述，我國現有的海洋環境執法力量較分散，總體上還比較弱，難以適應海洋環境執法的需要。如何解決此問題，筆者認為可以將我國的海洋環境保護工作統一交由某個部門統籌管理，并組建相應的海洋環境執法隊伍。但環保、海洋、海事、漁政、軍隊5個部門中，除環保部外，其他部門都是一職多能，且在行業管理的模式下都有自己的歸屬行業，存在自己的部門利益。故將海洋環境保護工作交由其四個中的任一部門負責都難免受到行業利益的影響，以致不利于我國的海洋環境保護。然而環保部又缺少一個專門的海洋環境執法隊伍，不能有效地進行海洋環境執法。鑒于此，筆者建議可以在環保部下設專門的海洋環保局，將另外4個部門的海洋環境保護執法權限全部移交海洋環保局行使，由該局全權負責我國的海洋環境保護工作。同時，加強海洋環境執法隊伍的建設，整合海監、海事以及漁政的海洋環境執法力量，建立一支專門的海洋環境執法隊伍，全面負責我國的海洋環境執法工作，并交由海洋環保局直接領導。這樣就可以徹底根除我國海洋環境執法力量分散的問題，從而提高執法的效率和水平。

（二）加大違法懲罰力度

我國現行的《海洋環境保護法》中規定的罰款幅度為“3萬元以上20萬元以下”，相對于污染損害責任者所造成的環境損害及其所獲得的巨大利益而言，這點懲罰幾乎可以忽略不計，根本起不到懲戒的作用。筆者認為應當借鑒《水污染防治法》修訂的經驗，在責令《海洋環境保護法》的違法者限期治理期間，同時限制生產、限制排放或者停產整頓；逾期不采取治理措施或者治理措施無效的，可以指定有治理能力的單位代為治理，所需費用由違法者承擔；《水污染防治法》規定的最高罰款額是一百萬，鑒于海洋污染的特殊性，可以將最高罰款數額提高到一百萬、兩百萬甚至幾千萬[5]。對于造成重大損失的，可以將罰款額的最高額提高到損失數額的30%，并且不規定限額，甚至可以借鑒國外按照違法次數、違法時間來累計計算罰款的制度。此外，對于重大海洋環境污染事故，甚至可以依據《刑法》第338條追究污染事故責任人的刑事責任。

（三）改革海洋環境執法權限

如前所述，我國海洋環境執法權限過低的主要原因是我國海洋環境執法機關沒有被授予行政強制執法權。要解決此問題可以從兩個角度進行設計：一是通過修改我國現行的《海洋環境保護法》的形式授予我國海洋環境執法機關行政強制權，使其在處理違法行為以及收集違法證據時可以采取查封、扣押、凍結、沒收等強制執行手段。這是因為我國海域遼闊，且海上情況易受海上天氣、交通等因素的影響而復雜多變，加上船舶的流動性，有時候案件還涉外等等，導致難以收集和固定違法證據。因此，擴大海洋環境執法機關的執法權限，能保障執法活動的順利進行，有利于提升其執法的效果；二是在我國海洋環保機關長期派駐公安海警人員，與我國的海洋環境執法隊伍開展聯合海洋環境執法，以便我國海洋環境執法機關在需要采取強制措施時由海警提供協助[6]。比較而言，前種設計更為合理，便于節約更多的人力、物力成本，有利于高效、集約的海洋環境執法隊伍的建立。

參考文獻：

[1]徐沛宇，康菲和中海油合計為渤海溢油事故賠償30.33億[EB/OL].[2014-09-08]http：//finance.sina.com.cn/roll/201205

02/020711962616.shtml.

[2]王燦發，黃婧.康菲溢油事故：反思海洋環境保護法律機制[J].行政管理改革，2011（12）：39.

[3]馬英杰，董瑩瑩.論中國海洋環境保護法律體系中的不足與完善對策[J].海洋科學，2007（12）：17.

[4]王超鋒.我國海洋環境執法的問題及解決途徑[J].河海大學學報：哲學社會科學版，2009（3）：81.

[5]韓萌.康菲溢油事故的法律責任分析[J].華北電力大學學報，2012（1）：74.

[6]王超鋒.我國海洋環境執法的問題及解決途徑[J].河海大學學報：哲學社會科學版，2009（3）：83.