高校外籍教師管理制度變遷軌跡及特征研究

趙增虎　田甜

摘 要：運用新制度經濟學的相關理論分析我國普通高校外籍教師管理制度的變革，認為我國高校外籍教師管理制度的變革實質上是一種制度變遷。首先，把我國高校外籍教師管理制度變遷的軌跡分為三個階段：鴉片戰爭至民國初年、民國初年至新中國成立前、新中國成立后至今。然后，通過分析我國普通高校外教管理制度變遷的軌跡，得出我國高校外籍教師管理制度變遷的特征：制度變遷的主體是國家，制度變遷的目標是制度創新，制度變遷的模式是漸進式、強制性制度變遷組合模式。

關鍵詞：普通高校；外籍教師；制度變遷；新制度經濟學

中圖分類號：G647 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）09-0234-03

一、我國普通高校外教管理制度變遷的軌跡

（一）鴉片戰爭至民國初年

1840年，鴉片戰爭的大炮轟開了中國閉關鎖國多年的國門。清朝領導階層的一些開明之士為了維護封建統治而倡導和主持了一場自強改革運動“洋務運動”。洋務派主張“師夷長技以制夷”，即先學習外國人的技術，再利用西方的先進技術打敗他們。19世紀中下期，洋務派創辦了新式學校，聘請洋教習，選送留學生出國深造，培養了一批翻譯、軍事和科技人才。

“京師同文館”是洋務派創辦的最具代表性的新式學堂，而聘用外籍人員來我國任教在我國官辦院校中尚屬首例。到20世紀初時，全國各省都開始聘請“洋教習”，為了方便管理，清政府還頒布了在全國各省通用的聘用外國教員合同樣本。該合同包括19條教學管理條例以及聘期、薪資、違約、續約等條款。這份合同明確了外國教員的工作任務，嚴格了外籍教師的管理。其中一些條例及管理辦法一直延續到今日，為當代高校所采納[1]。

（二）民國初年至新中國成立前

民國初年，大批清末出國深造的留學生紛紛回國，給中國教育注入了一股新鮮的血液，越來越多的中國人開始主張聘請教員時以中國人優先，不過分依賴外國教員，以期中國教育之獨立。

以北京大學為例，1917年蔡培出任北京大學校長后，改革學科分類和課程設置，在北京大學開設14個系，其中包括四個外文系。在師資聘請方面，秉承以中國人為主，外國人為輔的理念，聘請國內知名且與時俱進的中國教師占多數，聘請學有所長的外籍教師占少數，并聘請一批赴海外學習、學有所成的“海歸”人士到北京大學任教。到1949年為止，共有近百名外教在北京大學任教，其中一半以上從事外語語言教學。據資料顯示，北京大學創建初期，許多教材皆采用西方教科書，這使得學校十分重視外語教學，規定外語為必修課程，也掀起了學生學習外語的熱情。而外籍教師在語言上的獨特優勢，也使得聘請外籍教師成為北京大學的一貫傳統。此外，還有許多外教在物理、生物、地質等專業科系任教，推動了北京大學教學水平、科研水平的提高，為我國自然科學和社會科學的發展做出了重要貢獻。

（三）新中國成立后至今

二戰以后，世界格局發生劇烈變化，形成以美、蘇為代表的兩大社會陣營。新中國成立后，只有蘇聯、蒙古、南斯拉夫、朝鮮等社會主義國家與中國建交。此后，印度、巴基斯坦、瑞典、瑞士、奧地利也陸續和中國建交，而唯美國馬首是瞻的西方國家大都不承認中華人民共和國，極力打壓、封鎖、孤立中國，妄圖將新生政權扼殺在搖籃里。面對當時的國際形勢，為了更好地開展對外關系，中國高校開始引進建交國的外籍教師，來華教授語言以及傳授專業知識及技能。考慮到當時社會主義“老大哥”蘇聯的經濟、軍事、科技實力最強，中國從蘇聯引進了一大批優秀的文史、哲學、經濟、數理化專家，為新中國成立初期的迅速發展發揮了舉足輕重的作用。這一時期，我國不僅聘請大量蘇聯專家到華任教，還學習蘇聯先進的科研成果、模仿蘇聯高等教育體制，全面學習“蘇聯模式”。但是蘇聯專家的聘期大多數是1至3年不等的短期聘期，雖然蘇聯專家在培養青年教師和學生上付出了巨大努力，做出了巨大貢獻，但是很難形成長期的、系統的教學規劃。

“文革”之后，百業待興。黨的十一屆三中全會拉開了中國改革開放的序幕，鄧小平做出“教育要面向現代化、面向世界、面向未來”的指示后，中共中央、國務院于1983年8月24日做出《關于引進外國智力以利四化建設的決定》，把廣開渠道、采用各種方式引進外國智力作為加速實現現代化的一項重要戰略方針[2]。從此，引進外國智力成為一項長期工程，聘請外籍專家和教師的人數也逐年增加，達到空前規模。可由于國家財力有限，高校只能聘請少量優秀的外籍專家和教師來華任教，學校利用這有限的資源積極培養了一批教學骨干，努力把外籍專家和教師的專業知識和教學經驗學到手，以達到資源利用的最大化。進入20世紀80年代中后期，隨著我國國力的日漸增強，高校的教師隊伍不斷壯大，教學水平與科研能力也不斷提高。在這種時代背景下，國家適時調整了聘請外教的政策，放寬聘期限制，聘請以新興、交叉學科為主的外籍專家、學者，實現了從聘請普通語言教師到聘請國際知名專家的大跨越，翻開了從引進外國先進智力到中外聯合培養、合作研究的新篇章。

二、我國普通高校外教管理制度變遷的特征

（一）我國普通高校外教管理制度變遷的主體是國家

政府是體制改革的主體，在整個制度變遷過程中，政府應該是最主要的、最大的制度供給者和制度變遷路徑選擇的決策者[3]。這也就是說政府被認為是理智的，它可以全面考慮到本國在各方面成文以及不成文的規定，最終提供出符合本國國情的制度。在制度的變遷過程中，政府也是變遷路徑的決策者。這是因為國家利用其壟斷地位向社會提供制度這一公共產品，政府可以利用國家強制力進行制度變遷并達到規模效益。從我國已走過的幾十年的改革歷程看，不論是強制性的制度變遷，還是誘致性制度變遷，都必須通過政府的強制推廣才能得以實施，這也就是說，政府在制度變遷中具有其他任何行為主體所不具有的優勢[4]。

我國外籍教師管理制度變遷也不例外，從20世紀初，全國各省都開始聘請“洋教習”，為了方便管理，清政府還頒布了在全國各省通用的聘用外國教員合同樣本，實質上就是“政府壟斷體制”，聘請經費也大部分來自政府，政府教育部門掌握外籍教師資源、依靠行政命令分配外籍教師資源，將“洋教習”作為“公共產品”提供給高校。但是隨著時間的推移，我國經濟實力的不斷增強，尤其是新中國成立后，我國急需大量外籍專家、教師，僅依靠政府引進外籍教師提供給高校的這種制度逐漸滿足不了日益增加的需要，跟不上時代的發展。因此，聘請外教制度改為由各高校向上級主管部門申報下一學年的聘請外教計劃，并向上級說明所需招聘的人數、專業、期限等。然后由主管部門對各高校的學年聘請計劃進行審核，提出審核意見并上報國家外國專家局。雖然高校可以自主提出聘請專家的專業和人數，但是仍需向國家外專局申報，國家仍然是外籍教師管理制度變遷的主體，下一步的變革仍要取決于國家的政策。

目前，以習近平總書記為首的新一屆領導班子展開了大刀闊斧的改革，而“簡政放權”就是政府眾多改革項目中的重要一項。我國政府雖然有意要簡政放權，但大多數政策還是更傾向于經濟方面，國務院近兩年砍掉408項行政審批事項三成事關經濟[6]，而文化教育方面的改革只占總體的百分之七都不到。這是因為，在目前經濟形勢壓力很大的背景下，簡政放權是為了通過改革來促進經濟的發展，所以前期放權領域也都集中在經濟領域，但是隨著經濟的發展，相信未來我國政府在教育領域，尤其是高等教育方面會對外籍教師的管理政策上有所放松，如下放“聘請外國文教專家單位資格”認可制度，降低引入門檻、縮減審批周期，以便更好地發揮市場的競爭優勢，吸引更多的優秀外籍人才為我國所用，讓更多教育機構的師資需求得到滿足[5]。

（二）我國外籍教師管理制度變遷的目標是制度創新

制度創新是我國外籍教師管理制度變遷的目標。制度創新是指社會規范體系的選擇、創造、新建和優化的統稱，包括制度的調整、完善、改革和更替等[7]144。制度創新的原動力在于：作為國家和社會主體的個人、社團和政府都企圖在這一過程中減少實施成本和摩擦成本，從宏觀上謀取經濟、政治和社會的最大收益，從微觀上對不同主體的行動空間及其權利、義務和具體責任進行界定，有效約束主體行為，緩解社會利益沖突[7]145。我國外籍教師管理制度變遷的軌跡正體現了制度的創新。從最初的“京師同文館”聘請洋教習，我國政府制定聘請合同，規定教學管理條例以及聘期、薪資、違約、續約等條款，不僅明確了外國教員的工作任務，也規定了外籍教員的權利和義務。再到民國初期聘請外籍教師，我國政府不僅在原有的聘請、管理制度上繼續聘請外籍教師講授語言，而且也適當地聘請一些外籍教師教授自然科學，從原來的單純依靠外籍教師教授外語，發展到以本國教師為主，外籍教師為輔的新局面，努力培養高校自己的教學骨干把外籍教師好的教學方法和語言特長學為己用。再看新中國成立后我國的引智工程，我國經歷了從人才到體制都引進蘇聯的全面模仿和學習“蘇聯模式”的階段，但是實踐向我們證明了盲目學習、照搬照抄的引用別人的模式不一定就是最適合自己的，所以我國又走向了面向世界全面引進各國專家名師的新階段，更是把單純地引進外籍教師發展到中外聯合培養、合作研究的新高度。我國外籍教師的管理制度一直在不斷地隨著時代的發展而發展，制度創新就是要不斷改革效率不高的、不能滿足社會需要的、不利于高校外籍教師發展的舊制度，創造出一個更高效、更優化、更能吸引好的社會資源，促進高校引智工作良性協調發展的新制度，減少外籍教師管理制度的實施成本和摩擦成本，節約制度成本，謀取政治、經濟、社會利益的最大化。

（三）我國外籍教師管理制度變遷的模式是漸進式強制性制度變遷組合模式

所謂漸進式、強制性制度變遷組合模式，就是強制性制度創新方式加上漸進方式的組合模式。這種組合模式的制度變遷是指在一段較長的時間里占主導地位變遷方式是以政府占主導的強制性制度變遷，但是還存在一些漸進因素：一是制度變遷軌跡是在單一制度上的漸進優化。縱觀我國高校外籍教師管理的發展歷程，我國的外籍教師管理制度一直是在沿用清政府的聘用外國教員合同，并在此基礎上，不斷與時俱進地修改、優化、創新這項制度，呈現出在單一制度上的漸進優化。二是高校在國家核心制度下可以針對高校具體情況安排配套制度。隨著我國的改革開放，國家做出《關于引進外國智力以利四化建設的決定》，制定了一套引進外國智力的核心制度，所有高校引進外籍專家、學者都必須遵循我國國家教育委員會、國家外國專家局關于印發《高等學校聘請外國文教專家和外籍教師的規定》[8]，但是高校在遵循國家政策規定下，可以根據自己高校的實際情況，制定符合本校實際情況的配套制度，以便管理。三是不斷以創新方式提供強制性制度供給以滿足制度累增的需要。國家總能根據時代的需要適時調整聘請外教的政策，例如放寬聘期限制、聘請跨學科的外籍專家、學者，從單純地引進外國先進智力到中外聯合培養、合作研究的新篇章。國家提供的強制性制度供給也是為了滿足日新月異的制度累增的需要。這種制度變遷模式的優點是相對比較溫和，給制度需求主體內生需求一定的時間和空間，也給制度安排一定的調整余地，避免激進式制度變遷帶來的制度震蕩和破壞，制度作用對象高校和外籍教師也有一定的時間來適應，同時還能減少制度作用對象對新制度的抵制，以及較低的制度安排摩擦成本。

參考文獻：

[1]白燕.從“洋教習”到“外國專家”——北京大學聘請外箱教師百年回顧[J].北京大學學報：哲學社會科學版，2001（5）：147.

[2]哈爾濱市檔案館.中國改革開放大事要覽[Z].哈爾濱：哈爾濱工業大學出版社，1995.

[3]張新萍.制度創新與制度變遷—對中國競技體育體制改革的新制度經濟學分析[J].體育學刊，2007：6.

[4]李軍林.制度變遷的路徑分析—一種博弈理論框架及其應用[M].北京：經濟科學出版社，2002.

[5]金一超.論外籍教師聘請和管理工作的重新定位[J].黑龍江高教研究，2006（1）：115.

[6]國務院近2年砍掉408項行政審批事項：3成事關經濟[EB/OL]（2014-12-09）.http：//news.sina.com.cn/c//06583126

2672.shtml

[7]盧現祥.新制度經濟學[M].武漢：武漢大學出版社，2005.

[8]高等學校聘請外國文教專家和外籍教師的規定[EB/OL].（2015-01-20）http：//www.moe.gov.cn/publicfiles/business/ht

mlfiles/moe/moe_621/201001/xxgk_81927.html.