內部控制框架下高等學校財務控制途徑探討

邵四通

摘要：2014年教育部根據財政部頒發的《行政事業單位內部控制規范（試行）》印發了《教育部關于做好〈行政事業單位內部控制規范（試行）〉實施工作的通知》。針對目前高等學校財務管理中的內部控制薄弱的現象，本文提出了若干控制途徑和措施。

關鍵詞：高校財務 內部控制 監督

近年來，隨著社會的不斷進步以及經濟的迅猛發展，我國高校經歷了前所未有的大發展時期，數量和種類不斷增多、在校生人數和經費收支規模不斷擴大、所涉及的經濟活動和業務事項日益復雜。同時國家財政改革使得以部門預算、國庫集中支付、政府采購、非稅收入管理、政府收支分類、國有資產管理等為主線的公共財政改革陸續實施，促使高校的財務會計和管理工作轉向提高資金的使用效率和效果上來。高校內部管理水平的高低，直接影響到生存發展和預防腐敗等重大問題。

1 我國內部控制框架體系重要意義

在國際趨同愈演愈烈的今天，學習借鑒國際內部控制領域最權威的COSO框架是我國內部控制發展的必經階段。1992年9月，美國COSO委員會頒布的指導內部控制實踐的綱領性文件《內部控制——整體框架》（COSO報告）指出了內部控制構成要素有控制環境、風險評估、控制活動、信息與溝通、監控等五個相互聯系的方面?？刂骗h境是內部控制的基礎，和風險評估、控制活動以及信息與溝通相互促進協調，而監控則為整個內控過程提供了保障，確保經濟活動有效地運行。

黨的十八屆三中全會提出要推進國家治理體系和治理能力現代化，2014年我國行政事業單位開始實行《行政事業單位內部控制規范（試行）》（以下筒稱為《內控規范》），這標致著我國行政事業單位有了自己的內部控制指引?！秲瓤匾幏丁吩谥袊姓聵I單位內部控制規范體系中處于最高層次，起統馭作用，描繪了行政事業單位建立與實施內部控制必須建立的框架結構，規定了內部控制的目標、原則、要素等基本要求，是高校制定內部控制框架的基本依據。為推動、指導各教育行政事業單位進一步完善內部控制、提高管理水平，2013年教育部根據財政部頒發的《內控規范（試行）》印發了《教育部關于做好〈行政事業單位內部控制規范（試行）〉實施工作的通知》，有助于高校加強內部控制，提高內部管理水平，促進其健康有序發展。

高校財務內部控制是為了保證學校的教學工作以及其他事業活動能正常開展和有效運行，保護學校資產的安全完整，反映學校事業收入支出狀況，防止錯誤和舞弊行為的發生，保證會計信息資料的正確可靠，提高財務管理水平和經費使用效率而制定的一系列具有控制職能的方法、措施和程序。與企業在財務方面的內部控制相比，雖然在保證財務報告真實完整、遵循國家有關法律法規方面基本一致，但由于高校內部存在著多種管理模式和經營實體，其內部控制也就具有自身的特點，現如今，高校內部的收入支出復雜多樣化，資金來源用途也呈現多元化。高校財務的內部控制已成為高校財務戰略目標重要內容。

2 高校財務內部控制的現狀

隨著社會主義市場經濟的建立和教育體制改革的深化，高等教育逐漸被推向市場機制的運行軌道上，政府不再對高校教育事業大包大攬，而是政教分開，適度放權于高校，使高校的資源配置得到充分的優化與發揮。但是許多高校管理層對會計工作的管理意識比較淡薄，在經濟管理活動中存在許多漏洞，比如資金支付的審批與執行、預算編制（含預算調整）與預算審批、固定資產及物資的采購、驗收與款項支付等不相容職責未嚴格分離，工程項目暗箱操作，財務會計信息失真等。另外由于長期缺乏有效監管及不相容職務不分離等原因使某些學校的財務報表由一人編制并審核、財務專用章和其他印章得不到嚴格的保管，違法違紀現象時有發生。

2.1 一些高校相繼建立了內部會計控制制度，但有些脫離實際情況，不能因地制宜、因人而異地制定本校的財務內部控制制度，好高騖遠，甚至照搬照抄其他高校的制度。許多合并后的高校并沒有及時更正完善財務內部控制制度，導致有的項目資金投向不合理。而有些制度中控制點過多，為此增設機構、增加手續和程序，造成大量重復勞動、浪費資源、增加成本的情況。

2.2 缺乏系統性和整體性。高校內各個部門之間的財務事項既有聯系又有區分，但是在涉及內部會計控制的組織網絡時，未達到縱橫交錯、點面結合的控制要求，造成既定的財務內部控制失控，各部門之間的工作往往缺乏良好的溝通，銜接性較差，例如高校經濟活動中涉及的財務、人事、教務、后勤、科研等部門是分離的，但是崗位設置不當，職責沒有嚴格的劃分，業務交叉混雜，這樣的內部控制制度缺乏系統性和整體性。

2.3 流于形式，執行不力。有的高校未按照財政部的要求建立健全財務內部控制制度，而有的高校雖然制定了，但執行起來蜻蜓點水，做個樣子而已。比如在實物資產管理過程，財務部門并沒有做好與資產管理部門的對賬工作，而只是將賬上的數據做得相當漂亮，這樣就發現不了丟失的財物，容易給高校造成損失。另外一些有章不循、違章不究，將制定好的制度擺在一邊的做法容易造成許多管理上的漏洞，為腐敗和犯罪現象的發生創造了有利條件。

3 高校財務內部控制弱化的成因

3.1 內部控制環境欠佳。由于高校是國家公辦的學校，基本上所有的花費都是由國家承擔的，在這種形勢下，人們很容易失去風險意識，認為高校所有的行為都有國家買單，不存在財務風險，因而一些高校一味地追求外延的擴張而忽略必要控制，高校財務管理者普遍缺乏財務風險防范意識。控制環境規定單位的紀律與架構，影響管理目標的制定，塑造單位文化氛圍并影響職工的控制意識，是單位建立與實施內部控制的基礎。環境的好壞決定了內部控制其他因素能否很好地實現。

3.2 高校內部財務管理滯后。當前很多高校的財務部門存在財務管理滯后的現象，大多都把財務管理重點放在了原始憑證的合法性、記賬憑證的合理性、簽字手續的完善性等方面，不重視評價和分析高校管理。除此之外，高校內部財務管理還存在很多問題，比如資金使用效率低下、資產流失嚴重等。

3.3 財務預算管理不科學、不嚴格。高校的財務預算是對計劃年度內各項事業發展計劃和工作任務編制的年度財務收支計劃，是高校使用資金、開展財務工作的基本依據。在高校財務內部控制中，財務預算是關鍵環節。隨著高校的辦學規模逐漸擴大，出現了成本開支加大和資金緊張的情況，所以財務預算管理關系著高校的健康發展。

3.4 外部監督不到位。監督是內部控制過程中一個重要的環節，對其他要素的有效實施起到保障作用。監督一般來自兩個方面，一個是高校內部的監督，一個是外部的監督。由于高校管理層不重視及內審部門缺乏獨立性，內部監督很有可能做得不到位，但是高校財務的外部監督也沒有嚴格落實。比如財政部門與教育主管部門對高校的評價往往側重于科研方面，而對財務監督管理不重視；高校隨意進行基礎設施的建設、盲目地進行投融資，資金預算也與實際嚴重脫離，有些高校甚至負債累累。

究其原因，是因為一些高校財務內部控制存在明顯缺陷，所以高校迫切需要一套科學有效的財務內部控制機制，促使內部提高管理水平，促進其健康有序發展。

4 高校財務內部控制途徑與措施

高校業務層面內部控制主要包括預算業務控制、收支業務控制、政府采購業務控制、資產控制、工程項目控制和合同控制，這些業務涵蓋了高校主要的經濟活動內容。

4.1 高校的預算編制應該嚴格地依照相關的規章制度行事，必須保證其規范性、科學性和準確性。應當采取有效措施確保預算編制的合規性，建立內部部門之間溝通協調機制，按照規定進行項目評審，對于那些重大事項，比如建設工程、信息化項目、大型修繕等，可以采取在預算編制環節立項評審的方式，對預算事項的各方面進行綜合立項評審。除遵照財政等有關部門規定由指定專業機構評審以外，高校還可以成立評審小組自行立項評審，同時還要加強績效評價控制。另外高校還應該加強預算績效管理，建立全過程預算績效管理機制，只有這樣才能有效保證高校的健康有序發展。

4.2 高校應當加強收支業務管理，合理設置崗位，把各崗位的職責權限明確下來，使各崗位工作人員都可以各司其職，將各不相容崗位進行相互分離，比如支出申請和內部審批、收款和會計核算、付款審批和付款執行、業務經辦和會計核算等。高校應該結合相關的規范標準，把內部審批、審核、支付、核算和歸檔等支出各關鍵崗位的職責權限都明確下來。由于我國出臺了財政國庫管理制度，要求凡是實行國庫集中支付的都需要參考該規定執行。對收入業務進行歸口管理，嚴格執行“收支兩條線”，建立健全票據和印章保管、登記、使用和檢查的責任。加強支出審核、審批控制、重大支出須經學校領導班子集體研究決定。

4.3 高校應當加強對政府采購活動的管理，對政府采購活動實施歸口管理，在政府采購活動中建立政府采購、資產管理、財務、內部審計、紀檢監察等部門或崗位相互協調、相互制約的機制。加強對政府采購申請的內部審核，按照規定選擇政府采購方式、發布政府采購信息。高校應當按照“先預算、后計劃、再采購”的工作原則，根據實際需求和相關標準編制政府采購預算，按照已批復的預算安排政府采購計劃，實現預算控制計劃，計劃控制采購、采購控制支付。

4.4 高校應當加強流動性強的資產管理，實現不相容崗位相互分離和授權審批控制，對于審批人超越授權范圍審批的貨幣資金業務，經辦人有權拒絕辦理。加強銀行賬戶控制和貨幣資金核查控制。

4.5 加強高校財務預算執行審計。高校的財務預算執行審計是對高校預算收入支出決算的合法性、合理性、合規性和真實性等進行審計監督，意義重大。主要審查預算支出是否嚴格執行國家財務會計制度、是否嚴格按照預算確定的經費項目和支出用途進行使用撥付、有無虛列支出等問題，此外對于收入預算的完成情況和支出預算執行情況中的不足提出改進意見，在審計監督的同時提供管理服務，提高審計效益。在高校財務預算執行審計的過程中，內部審計部門應積極主動開展全方位的跟蹤審計，對高校財務預算的編制、審批、執行以及反饋核對的整個過程進行監督，隨時發現問題并進行糾正，這樣才能保證財務預算的科學合理，實現良性循環。

內部控制制度是由單位全體員工共同遵守實施的制度，單位負責人對本單位內部控制的建立健全和有效實施負責。高校通過建立健全內部控制制度，旨在合理保證經濟活動合法合規、資產安全和使用有效、財務信息真實完整，有效防范舞弊和預防腐敗，提高公共服務的效率和效果，從而保證學校教育和科研質量，提高學校服務地方經濟、文化的社會競爭力，使之朝著既定的目標持續健康地發展。

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