行政事業單位內部控制探析

任鳳紅等

摘要：文章通過對行政事業單位單位層面的內部控制分析，指出單位層面內部控制存在的問題，提出了設計和建立合理的組織架構，確立權責關系進行適度分權，建立單位層面監督機制來實行行政事業單位內部控制管理。

關鍵詞：事業單位 內部控制 管理

經濟環境提供了良好的條件和基礎，我國經濟正向形態更高級、分工更復雜、結構更合理的階段演化，新型工業化、信息化、城鎮化和農業現代化等重大戰略的實施，行政改革體制更加深入，事業單位改革也如影隨形。行政事業單位是承擔政府公共服務職能的基本組織，是政府依法行政的主體，是實施國家治理的重要力量，承擔著宏觀調控、市場監管、社會管理和公共服務等職能，工作內容涉及經濟、政治、文化和社會生活的方方面面，與社會主義民主法治建設、市場經濟發展、和諧社會構建和人民群眾的生產生活息息相關。加強行政事業單位內部控制管理，就是要建立適應社會主義市場經濟和公共財政要求的內部控制監督管理體制，這不僅關系國有資產的安全完整、合理配置和有效利用，也涉及政府職能轉變、國有資產管理體制和預算管理體制等重點領域深化改革，對于當前我國穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險都具有重要意義。事業單位建立有效的內部控制具有重要的現實意義。它不僅可以規范單位的管理，促進各項工作的順利開展，保護各類資產的安全性和完整性，也可以有效地堵住漏洞，防止各種舞弊和腐敗的發生。為社會提供公共服務是社會事業的主要任務，經過不斷的改革發展，我國社會事業取得了長足的進步，但是仍然面臨嚴峻的問題，目前我國的行政事業單位的內部控制體系還不健全，存在著缺陷和漏洞。

1 單位層面內部控制存在的問題

1.1 內部控制意識不強

事業單位是從政府機關分離出來的，事業單位管理體制基本上是行政管理體制的延伸，政府部門按照行業、經費投入方式等標準劃分事業單位類別，直接管理事業單位的人財物及日常業務，事業單位成為主管部門的附屬，行政化傾向嚴重，自主性不高，公共服務主體意識淡薄。隨著經濟社會的快速發展，社會成員的公共服務需求發生了深刻變化，需求結構不斷升級，新的需求不斷涌現，這就要求作為公共服務主體的事業單位適應這一變化，在職能定位、組織結構、管理方式上做出相應的調整，但是事業單位的行政管理模式不適應社會事業發展的新趨勢，與公共服務新需求之間的矛盾越來越突出，嚴重制約事業單位發展活力。許多行政事業治理結構形同虛設，缺乏科學決策，良性運行機制和執行力，單位負責人和職工沒有推進動力，內控意識淡漠，導致行政事業單位國有資產配置不合理不公平、使用效率不高、處置隨意性大、資產流失嚴重等問題時有出現，內部組織機構沒有考慮管理與服務的性質，按照適當集中或分散的管理方式設置；內部組織機構的設計與運行不能適應信息溝通的要求，不利于信息的上傳，下達和在各層級，各業務間的傳遞。

1.2 內部控制制度不健全，權責不清

目前我國行政事業單位內控建設處于起步階段，在建設中仍有諸多問題亟待解決，內控制度的不健全，制約著行政事業單位工作效率的提高。少數事業單位員工位置占著、工資拿著，卻不肯主動謀事，不愿自覺做事，在其位、卻不謀其政，不履其職，不盡其責，檢查走過場，把關流于形式，玩忽職守，致使本可避免的責任事故發生，造成人員傷亡和重大財產損失。大部分事業單位沒有書面成文的內部控制制度，只是以一般財經規章制度代替內部控制制度，憑經驗加以簡單控制，僅就其開支范圍、標準加以限制，對業務流程控制過于簡單，出現問題時缺乏統一規范的處置依據和標準。

1.3 監督考核機制不到位

行政事業單位領導“一支筆”的情況非常嚴重，有些領導把自己的權威凌駕于制度之上“不受制度的管制”，只要“領導簽字”什么費用都可以報銷；對權限的設置和履行情況缺乏必要的審核和監督，對于越權和權限缺位的行為沒有及時予以糾正和處理。沒有充分利用現代科學技術手段加強內部控制，增加人為操縱的可能。重大事項并未執行實行集體審批決策，使得內部控制制度失去了應有的威懾力，單位的其他人員也會偏離制度行事；同時行政事業單位內部控制缺乏獨立有效的評價、監督和責罰體系，不利于內控的有效推進，直接影響單位內控的實施效果。

2 單位層面內部控制管理

2.1 優化內部控制環境，增強內控意識

由于事業單位領導對內部控制的認知直接影響到內部控制系統建設的成敗，因此先要根據《財政部內部控制基本制度（試行）》的有關要求，提高單位領導班子對內部控制制度的認識，同時在整個單位內開展內部控制系統建設相關專業知識培訓，提高干部職工內部控制意識，形成良好的內部氛圍。廣泛宣傳貫徹《行政事業單位內部控制規范（試行）》（財會〔2012〕21號），普及行政事業單位內控相關知識，更好地推動內控規范在行政事業單位范圍內實施，進一步提升行政事業單位內部管理水平，開展行政事業單位內部控制知識競賽活動，提高管理人員的內控責任意識，增強遵守、執行內控規范的自覺性，更好地推動了內控規范在單位的推廣實施，使事業單位上下深刻認識，內部控制建設不僅是為了提高內部管理水平，更重要的是通過事前防范、事中控制、事后監督和糾正的動態過程和機制，來化解工作中的風險，保障單位資金的安全，進一步提升內部管理水平。

2.2 建立健全內部控制體系和組織架構

針對行政事業單位內部控制管理職責不清、權責交叉等問題，要明確劃分各責任主體之間的權利義務關系，確定各自的職責邊界和權利范圍，建立健全內部控制體系，完善由內部環境、風險評估、控制活動、信息溝通和內部監督等主要要素組成的內控體系，同時，根據有關規章制度和專項風險管理辦法，在查找風險定級、完善工作流程、界定各環節崗位責任基礎上制定完善的內部控制操作規程，最大限度發揮內控體系防范風險作用。進一步明確事業單位的職能定位，事業單位必須建立法人治理結構，履行真正的法人職責。在法人治理結構基礎上，逐步建立和完善事業單位的人事管理、財務管理和業務發展各項制度，形成激勵約束機制，真正激發事業單位提供公共服務的活力。加強內部控制系統中各個環節和人員的執行力，是確保內部控制系統發揮應有作用的關鍵一環?？梢詮囊韵聨讉€方面解決目前執行力不夠的問題，一是根據職能轉型的有關要求和財政部授權，對轉型后業務和工作流程重新梳理；二是認真劃分部門和崗位職責，嚴格落實崗位責任；三是修訂完善內控制度，形成嚴格的內控制度體系，加強制度執行情況和執行效果的監督檢查。嚴肅紀律，加強機關事業單位人事管理；完善政策措施，堵住漏洞；加強監督，讓機關事業單位人員管理在陽光下運行。通過制定流程和嚴格崗位職責可以將風險分解到具體人和事項，實現人人有事做、事事有人管，充分保障風險防控效果，一方面實現了嚴格的過程控制，一方面為監督懲戒和問責奠定基礎。 在工作中，努力提高事業單位職工運用法治思維和法治方式解決問題的能力，不斷規范行政行為，完善依法和民主決策機制，規范執法程序和業務流程，推進政府信息公開，完善內外監督機制。

2.3 建立內控制度的評價和監督機制

為推動事業單位有效實施內部控制規范體系，促進事業單位的健康發展，建立內控制度的評價和監督機制，并嚴格獎懲制度，是確保內控體系整體實施效果的重要手段。事業單位負責人和部門主要負責人要組成內控監督領導小組，制訂專項自查活動方案，細化責任分工，對自查工作的主要內容、部門職責、組織方式、時間安排和具體工作進行明確；加強督促指導，要求各部門負責人認真檢查，對自查的過程負責，對自查結果負責，做到不走過場，深入查找內部控制缺陷。事業單位的內部監督系統要獨立于內部控制系統管理機構之外，保障內部監督的獨立性和公正性，并與紀檢監察等有關部門協同開展工作，實現內控管理和廉政建設雙抓雙促。要積極配合部內控委、巡視辦等機構外部監督的各項工作，定期上報自查情況報告，并積極接受定期和不定期的檢查，發現問題及時上報，同時主動接受外部監督。

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