從英國電視法與Ofcom探中國傳媒管制體制

蘭俊

摘 要：自20世紀20年代英國初建公共廣播體制后，在以領先于世界廣播電視的目標引領下，英國先后推出《1990年廣播電視法》《1996年廣播電視法》以及《2003年通信法》，通過一系列廣電法，平穩、漸進地放松傳媒管制。同時，作為歐洲表現最佳、最具前瞻性的管制機構，英國電信監管機構Ofcom也給中國獨立監管機構建立的可能性提供了一個思考角度。中國廣電媒介政府管制應該將放松管制作為未來改革的基點;分清廣電媒介商業與公共的獨立性質;同時循序漸進地建立獨立于行政部門的媒介監管機構。

關鍵詞：英國電視法;Ofcom;傳媒體制;放寬限制;獨立監管機構

中圖分類號：G220 文獻標識碼：A 文章編號：1672-8122（2015）03-0035-03

進入21世紀，隨著廣播電視數字技術大幅提升，信息實現了全球共享。同時，經濟全球化帶來的影響使得各國家傳媒業競爭愈趨激烈。如何在全球廣播電視行業成功生存并發展成行業翹楚，是各個國家未來廣電發展道路上亟待解決的問題。作為世界電視大國與最大電視節目出口國家之一的英國，早在20世紀90年代便開始通過立法對廣播電視進行逐步改革。以《1990年廣播電視法案》《1996年廣播電視法案》與《2003年通信法》等一系列廣電法逐步對國家公共廣播電視進行改革，其改革的平穩性、漸進性，對其他國家廣電改革的基調具有深刻意義。

一、英國廣播電視法系列

（一）《1990年廣播電視法案》

20世紀80年代，英國商業地面電視和地方廣播運營的法律依據是基于《1980年廣播電視法案》和《1981年廣播電視法案》的。隨后，英國頒布《1990年廣播電視法案》，廢止了1981年和1984年的廣播電視法。它的調整范圍是英國的商業廣播電視，其主要內容主要表現在以下幾個方面：在管理機構方面，根據該法建立了兩個新的機構——獨立電視委員會（ITC）和無線廣播局（RA），取代了原來的獨立廣播局和有線電視管理局;而執照制度上，原來的契約管理制度被執照制度所代替，每一種執照的頒發都對違規者做了相應的處罰規定。每一種服務的執照都通過競標，頒發給最高出價人;在傳輸制度方面，原獨立廣播局負責的商業廣播傳輸職能，改由獨立的公司——全國傳播有限公司負責[1]。《1990年廣播電視法案》開啟了英國廣播電視系列改革的序幕。總的來說，該法主要針對商業廣播電視進行改革，突出體現了其對經濟與市場的關注，并為新競爭壓力下商業電視的發展提供了基礎法律保障。它提出并樹立消費者主權的觀念，引入媒體相互競爭機制，以期打破廣播電視行業中的壟斷，進一步開發廣播電視市場，給消費者提供更多樣化的選擇。

（二）《1996年廣播電視法案》

在以“解放英國的廣播電視業，使其成為21世紀世界的領袖”為宗旨的前提下，英國政府于1996年頒布《1996年廣播電視法》。其最主要的內容是放寬《1990年廣播電視法案》中有關媒體所有權的限制，以及建立英國數字地面廣播的管理機構。法案有關條款的建議發布在1995年的兩個文件中。其中第一個文件，即綠皮書，主要涉及媒體所有權，第二個文件主要涉及數字電視管理機構。廣播電視法案修正案草案于1995年11月公布，1996年7月24日獲皇家同意。涉及廣播電視法案的大部分條款于1996年8月13日公布實施[2]。

新法律希望詮釋的事物與目標，其要點在1995年綠皮書《媒體所有權》中有大致描述：政府有責任為消費者促進傳媒的多樣性和可選擇的機會，并為整個行業的發展構架一個良好機制，主要目標是保護來源、信息多樣性和編輯多元性，并營造一種環境，使媒體人能夠充分利用市場。而現有傳媒所有權的管制體制缺乏一種靈活性，來促使傳媒公司充分利用新技術所提供的機會。

因此，政府決定，除了一般規章外，管制傳媒所有權的特殊規章也有其存在理由，并促使現有傳媒與跨媒體所有權自由化。法案中的關鍵事項乃是：促進傳媒多樣性，適應行業成功的經濟發展。其中蘊含的政策目標主要可以概括為兩大點：1.社會政治目標（諸如促進傳媒多樣化），2.經濟目標（諸如保護競爭、促進效率、鼓勵英國傳媒公司到國際上去競爭）。

（三）《2003年通信法》

《2003年通信法》是英國廣播電視解禁過程中，距今較近的一個階段性標志。新世紀到來，通信產業與傳媒產業聯系更加緊密，新通信法意在此加強政府管理職能的新形勢前提下更進一步放松管制，以期促進相互競爭，同時重新定義并保證公共服務。

在2003年法案的制定中，英國的當權者已經明確地感受到了技術的進步和觀眾、用戶期望的改變，因而要求規制進行改變。因此，為了應對未來的不確定性，要創建一個靈活的框架，由一個密切關注的組織對其進行監管。在對法案政策框架的描述中，英國執權者明確指出要“簡化規制框架”[3]。同時，考慮到公共利益的實現，英國政府對公共廣播電視提供公共服務的地位仍從立法上加以保障，然而英國傳媒產業的整體環境卻是打破了公共廣播電視以往的壟斷地位，市場更加自由化，各種管制逐步放寬甚至消除。“在單個媒體市場中，法案建議表現為充分的自由化、廢除對擁有一家以上國有電視或廣播服務所有權的限制。[4]”這比1990和1996年廣播電視法案，在媒體所有權政策上更加放松管制。與1990年廣播電視法案相比較，2003年通信法將允許報紙經營者進入全國和地方廣播電臺市場以及第5頻道（C5），為投資和發展創造更多新的機會。

二、中國現代傳媒管制體制建構分析

在傳統與變革的沖突中，走互相融合的道路，這是英國廣播電視文化模式的顯著特色。這種方式又以和緩、平穩、漸進為主要特色。研究英國放松管制政策的理論依據等問題，探索廣播電視的發展規律，能為我們研究傳媒業管理體制宏觀改革提供一條有效途徑。因此，對英國廣電傳媒業相關法律與機構的研究對中國廣電傳媒業發展有重要的參考價值。

（一）放松管制——廣電媒介政府管制改革的基點

未來政府對媒介管制的制度邏輯應該建立在社會主義市場經濟體制基礎上。管制的目的是通過經濟和法規形式的手段，一方面彌補媒介市場出現的無序競爭，另一方面繼續實現媒介為“政治穩定”和“經濟建設”所負有的政策目標[5]。許多理論研究表明，國家管制職能的履行、調節與適時轉換對于傳媒產業的健康發展至關重要，英國的廣電相關律法改革也證明了這一點。國家對廣電傳媒的管制改革一定是建立在該產業的發展現狀基礎上的。近年來，中國廣播電信業發展非常迅速，技術更新發生質的轉變，這就要求政府進行相應的管制改革。

基于中國社會主義現實政治經濟環境，改革的方式應在管制放松過程之中進行制度創新。中國廣電媒介與英國廣電傳媒業不同，有著區別于國際主流社會所謂的廣電媒介產業的“異質結構”，受制于中國特殊的政治經濟制度環境的影響，因此，對于中國廣電媒介管制政策的改革應通過變革逐漸轉軌，形成制度創新。而從一定意義上說，中國又可以從英國的國際經驗中得到很好的借鑒。政府應該放松對廣電媒介的管制。通過政府的資金注入、政策出臺，促進傳媒產業相關組織、機構合理競爭，提升企業自身質量。同時，通過法律法規保證媒介經營者的合法經營行為與合法權益。

（二）獨立監管——廣電媒介政府管制機構建構的可能

近幾年，大眾對建立獨立監管機構的呼聲越來越高，如何對傳媒業進行獨立監管、制定法律規章等，以便確保管制機構對整個傳媒網絡的高效調控是亟待解決的問題。

長期以來，公眾對于中國電信業監管機構體制改革問題就有廣泛討論，其中尤以如何提升監管機構獨立性最為迫切。自美國FCC的獨立管制委員會成立以后，大多建議是否可以考慮在中國建立類似通信傳播委員會的監管機構。而英國Ofcom成立后，又為中國電信監管機構改革提供了一個新的改革方向。但事實上，無論美國FCC亦或是英國Ofcom，其監管機構下的政府體制問題均與中國大相徑庭。

1.英國Ofcom（英國電信傳播監管機構）

英國的電信傳播監管機構Ofcom，即“通訊傳播辦公室”。2002年，英國頒布《Ofcom組織法》，整合了英國原電信管理局、無線電通信管理局、獨立電視委員會、無線電管理局、廣播標準委員會五個機構的職能，成立Ofcom，監管范圍涵蓋電信、無線通訊、電視和廣播等所有通訊傳播領域[7]。

Ofcom的性質屬“公事業”，在內部組織和運作上均具有高度的自主權， 英國政府無權干涉Ofcom的監管工作，它的工作人員也并非公務員身份。作為自主性公共體，Ofcom具有的是法人資格，采用的是類似公司治理的管理模式，與傳統的行政機關和常見的監管機構的組織設計相去甚遠[7]。而反觀中國，憲政框架和政治文化決定了我們無法在現階段實施脫離“事業單位”的高度獨立監管機構。高度獨立就需要高度的問責體制，因此就要求基于完善立法與司法問責法制大環境下，對各方權利進行制衡，以保證監管機構與廣電媒體以及政府之間的穩定，而這樣完善的條件要求在立法尚未健全的中國很難實現。

2.行政獨立監管機構與“廣監會”

在中國，理想的獨立監管機構形態應該是獨立于行政，而直接隸屬于國務院的廣電媒介監管機構。它不屬于或隸屬于政府的某個行政部門，而是一種特設機構。這種特設監管機構并不受制于政府行政部門，而是獨立對廣電媒介進行管制。例如針對市場需求向傳媒機構發放各種許可證，行政部門無法對其進行管制干預。監管機構的各種資金支持來自國務院。然而現實情況是，在我國，國務院與行政機構并非是完全獨立制衡，如要建立隸屬國務院、獨立行政的監管機構就必須對中國現有行政體制進行調整，這是一個非常漫長的過程。因此完全獨立于行政的管制機構不太現實，而且完全獨立于也并不一定就是有利無弊。事實上，某一產業的產業政策與監管政策往往也是彼此糾纏，很難完全獨立分開。作為緩和，我國最終建立的獨立機構可以是相對獨立的，即部分獨立于行政部門。這種部分獨立是在大方向上獨立制定政策、頒布相關法律條例，而特定情況下則需要與綜合部委協調。如仿照中國銀監會、保監會、證監會和電監會等機構設置“媒監會”。在這種情況下，當作為“事業單位”的“媒監會”與行政發生沖突時必然會出現公信力下降等情況，但就目前來說，這并不失為“過渡”獨立監管機構的一個可考慮方面。

（三）商業與公共——廣電媒介的獨立性質

在市場經濟環境下，隨著知識經濟與相關文化產業的加速發展，行業對于文化體制，尤其是傳媒體制的改革的要求日趨強烈。當下“事業單位，企業管理”的傳媒體制，雖然在一定時期使得傳媒企業在一定程度上彌補了國家對傳媒財政撥款的不足，改善了傳媒的經濟窘境，但現今已經成為制約傳媒產業化發展的障礙，傳媒的集團化僅停留在企業整合的表面，而并沒有在體制管理與發展方式上取得長足進步，跨行業、跨地區經營陷入困境。

在市場經濟條件下，政府和市場是電視產品的兩種提供方式，因為電視產品具有準公共產品的經濟性質。越接近純公共產品，越需要由政府來提供，因為市場存在失靈;越接近私人產品，越需要由市場來提供，因為它有自我調節的功能。具體地說，從英國的經驗看，電視媒介可以分為兩種，公共性質的廣播電視媒介和商業性質的廣播電視媒介[8]。

與時俱進是推動我國傳媒業發展的核心理念之一。我們是否可以考慮在中國特殊的國情體制下，在市場經濟的條件下，實行“兩種道路”——建立在市場基礎上的商業電視媒介和建立在政府基礎上的公共電視媒介并存，兩者分離發展，共謀進步。

三、總 結

放松管制的目的就是讓市場更加充分地競爭。中國廣播電視的日趨市場化也要求政府進行管制改革。而怎樣在市場經濟基本原則下對廣電業進行合理管制改制，是現代經濟下政策制定者亟待解決的問題。而改革過程中如何掌握“度”，對其進行深刻、全面考量是值得我們全方位思考的問題。因此，無論是技術上還是體制、政策上，傳媒產業的改革不是朝夕能夠解決的問題，需要我們在廣電管制改革上不斷摸索前進。

參考文獻：

[1]夏軼鍇.放松管制+市場競爭——1990年、1996年《廣播電視法案》及2003年《通信法》影響英國公共廣播電視發展的理論分析[D].上海大學，2006.

[2]（英）基里安·多伊爾.英國《1996年廣播電視法》分析[M].媒體所有權，2002

[3]曾海芳.管制、放松與整合——透視當前英國廣播電視政策的改革[J].新聞記者，2007（10）.

[4]馬慶平.中外廣播電視法規比較[M].北京：經濟管理出版社，2005.

[5]茅銘晨.政府管制理論研究綜述[J].管理世界，2007（2）.

[6]王如.英國Ofcom監管 鐵腕與開放并舉[J].通信世界，2009（13）.

[7]劉孔中，王紅霞.電信監管機構建制的類型化研究——兼論中國電信監管機構改革的理想與路徑[J].經濟法論叢，2009（2）.

[8]劉景洪，王欣等.英國媒體所有權的集中與規制演變[J].傳媒，2013（3）.

[責任編輯：傳馨]