關于PPP融資模式在高速公路項目應用的思考

余佳

[摘 要]通過PPP融資模式，撬動了民間資金巨量投入高速公路建設，然而，當前PPP融資模式風險較高，因此，應改進政府保障作用、稅費減免、協作融資以及風險防范等方面的管理，促進PPP融資模式在高速公路項目應用的長久發展。

[關鍵詞]PPP融資模式；高速公路；風險管理

[DOI]1013939/jcnkizgsc201528066

高速公路建設自20世紀90年代起突飛猛進，僅用了二十年的時間實現了追趕?！笆濉逼陂g，我國交通基本建設投資總規模約62萬億元，比“十一五”期間總投資增長319%。由于建設成本的提高和建設規模的擴大，龐大的資金需求將對高速公路的快速發展形成巨大壓力。為鼓勵和促進社會和民間資本參與到基礎設施領域，PPP即廣泛意義上的公私合營，能有效地緩解政府用于基礎設施建設資金不足的問題。因此，探討PPP融資模式在高速公路項目應用有極大的現實價值。

1 高速公路PPP 融資模式的經濟學分析

通過PPP融資模式，撬動了民間資金巨量投入公共基礎設施，尤其高速公路建設，公共部門憑借私營部門的資金、技術優勢和運營效率為公眾提供更優質的公共產品和服務，私營部門則通過政府協調、擔保及政策優惠確保項目獲得穩定收益。當然，如果收益過高，政府方面也會作出相應控制。PPP就是公私部門合作，為公眾提供更為有效的公共產品和服務的過程，公私參與各方雖然各自利益都沒有達到最大化，但可實現 PPP 項目整體利益最大化。由此，公共部門與私營部門獲得雙贏或多贏效果，這個社會福利增加了。

采用PPP融資模式建設高速公路，公共部門可以從私營部門處獲得更多的資金和技術，而對于私營部門來說，通過政府授權特許經營高速公路而獲得穩定合理的收益，私營部門狀況也得到了改善。

2 現階段公路建設融資面臨的主要問題

21 融資主體和融資模式過于單一且機械化

目前，我國省交通運輸廳是省內公路建設投融資主要責任者，但作為政府主管部門，其不能直接面向市場融資，當前主要靠銀行貸款、交通規費、通行費收入、交通運輸部財政補助等資金進行公路建設，尚沒有可以依賴的其他渠道。數據表明：信貸融資空間在當前條件下已經接近極限，高速公路建設資金需求已經超過主管部門的融資能力范圍。

22 高速公路市場化融資更加困難

我國各地高速公路曾引入BOT方式，但中途項目法人退出，BOT運作失敗的狀況令人擔憂。另外，經過高速公路啟動和發展期之后，高速公路建設逐漸走向人口少、欠發達和地質條件復雜的老少邊窮地區，建設成本更加高昂，平均每千米造價已經從1000多萬元變成3000萬元乃至突破5000萬元。過高的建設成本和沉重的償債負擔，使市場化融資更加困難。

23 缺乏配套的優惠政策吸引投資

由于有些收費公路交通量較小導致投資收益率較低，而且缺乏配套的優惠政策吸引投資。特別是進入山區之后，人口數量相對較少，經濟欠發達，高速公路交通量遠遠達不到城市平均水平。而一般情況下，市場資本在投資高速公路建設當中，要求的投資收益率為10%以上。實際當中，部分高速公路建設項目的投資收益率偏低，難以吸引社會資本投入建設，除非為其提供相應的配套優惠政策，以保證投資者得到合理的投資回報。

3 關于PPP融資模式在高速公路項目應用的思考與建議

31 放寬市場準入

政府在制定政策中對于法律未明確禁止準入的行業和領域，鼓勵和引導民間資本進入，這里當然包括高速公路建設領域；同時注冊資本登記條件放寬，可以用能評估作價和依法轉讓的財產投資，對企業集團注冊資本金及其子公司個數標準予以降低，對跨行業聯合、兼并和重組的準入條件也予以降低，這些措施實質是降低投資門檻，便于高速公路公司成功融資。

32 稅費減免

高速公路具有公益屬性，為了促成高速公路PPP項目成功實施，實現為公眾提供更多更優質的公共產品和服務，政府從大局出發，有權減免PPP項目公司稅費；其次，項目前期投入大，項目直到建成后很多年都會存在巨大還貸和現金流壓力，為保障PPP項目的順利實施，防止項目公司出現資金鏈斷裂，政府對項目公司實行部分或全部稅費減免，也是扶持私營部門，降低其投資大型公益設施帶來的資金風險。因此，稅費優惠在高速公路PPP項目中經常被用到。

33 協助融資

PPP模式其中一個重要功能就是融資。高速公路PPP項目投資金額往往達幾億元甚至上百億元，單靠投資者自身資本金很難完成，高速公路PPP項目公司需拿與政府部門簽訂的項目合同和特許經營協議向金融部門進行有限追索貸款，質押物為項目資產和協議規定的其他權益，金融部門看重的是項目的穩定收益和政府對項目穩定收益的有關承諾及相關保證。私營部門在可選金融工具不多而限制又多的情況下，融資難度較大。而政府部門給予的有關承諾及相關保證，會使金融機構對PPP項目公司的信心大增，從而使高速公路項目融資難度降低。

34 強化高速公路PPP項目風險管理

高速公路PPP模式應確立合理的風險分擔機制，體現由最能控制該風險發生的一方承擔的原則。在PPP項目中包括債務風險、超支風險、經營風險、市場風險和技術風險轉移到私營機構，由私營部門全部承擔。而政府公共部門應對政治風險、金融風險更有優勢。將公私雙方優勢充分發揮出來，分擔風險，那么整個項目風險就會降到最小，從而使PPP項目成功實施。通過合同明確公私部門的責任，明確獎懲條例，通過獎優罰劣，促進公共項目努力降低成本，按期實現目標，為公眾提供符合公共部門標準的產品和服務。

35 高速公路PPP項目實施的其他建議

（1）進一步轉變政府職能。進一步轉變政府職能，完善宏觀調控體系，切實把政府工作的重點轉到提供公共服務上來，做政府該做的事。既要對市場準入、收費價格、收費年限、服務質量標準等監管，又要履行公眾利益代表職責，同時注意不要越權過度監管，充分發揮好市場配置資源的作用。因此，政府要通過相應改革，真正使生產要素及資源能源價格反映其稀缺程度和環境損害成本，從而保障高速公路建設有個良好的發展環境。

（2）充分發揮PPP專業機構作用。PPP模式結構復雜，過程煩瑣，需要專業機構的支持。在英國、德國、日本、愛爾蘭、意大利、澳大利亞、加拿大等國家都建有PPP模式專業機構，這些國家積極推進PPP模式建設高速公路。以英國為例，伙伴關系公司（簡稱PUK，英文Partner-ships UK的縮寫）在2000年6月成立了，成為第一個成立PPP專業機構的國家。在PUK中私營機構持有51%的股份，而政府持有49%的股份。PUK以向政府提供訓練有素的PPP模式專家為主要目標。政府通過建立伙伴關系公司，獲得了一批具有PPP經驗的專家，他們來自公私相關部門，在他們的指導和參與下，PPP項目得以成功推廣并實施。因此，我國高速公路建設也應重視PPP專業機構的作用，通過他們的指導和參與，使更多的PPP高速公路項目在我國成功推廣。

參考文獻：

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