養(yǎng)老金“并軌”

江寒秋

公務(wù)員繳納月工資8%，已退休人員待遇不降

《決定》指出，堅(jiān)持全覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)方針，以增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動(dòng)性、保證可持續(xù)性為重點(diǎn)，改革現(xiàn)行機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員退休保障制度，逐步建立獨(dú)立于機(jī)關(guān)事業(yè)單位之外、資金來(lái)源多渠道、保障方式多層次、管理服務(wù)社會(huì)化的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。

基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)由單位和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)。單位繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)單位繳費(fèi)）的比例為本單位工資總額的20%，個(gè)人繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)個(gè)人繳費(fèi)）的比例為本人繳費(fèi)工資的8%，由單位代扣。按本人繳費(fèi)工資8%的數(shù)額建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶(hù)，全部由個(gè)人繳費(fèi)形成。個(gè)人工資超過(guò)當(dāng)?shù)厣夏甓仍趰徛毠て骄べY300%以上的部分，不計(jì)入個(gè)人繳費(fèi)工資基數(shù);低于當(dāng)?shù)厣夏甓仍趰徛毠て骄べY60%的，按當(dāng)?shù)卦趰徛毠て骄べY的60%計(jì)算個(gè)人繳費(fèi)工資基數(shù)。

個(gè)人賬戶(hù)儲(chǔ)存額只用于工作人員養(yǎng)老，不得提前支取，每年按照國(guó)家統(tǒng)一公布的記賬利率計(jì)算利息，免征利息稅。參保人員死亡的，個(gè)人賬戶(hù)余額可以依法繼承。

《決定》指出，建立基本養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制。根據(jù)職工工資增長(zhǎng)和物價(jià)變動(dòng)等情況，統(tǒng)籌安排機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)退休人員的基本養(yǎng)老金調(diào)整，逐步建立兼顧各類(lèi)人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇正常調(diào)整機(jī)制，分享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果，保障退休人員基本生活。

同時(shí)建立健全基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金省級(jí)統(tǒng)籌，暫不具備條件的，可先實(shí)行省級(jí)基金調(diào)劑制度，明確各級(jí)人民政府征收、管理和支付的責(zé)任。機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金單獨(dú)建賬，與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金分別管理使用。基金實(shí)行嚴(yán)格的預(yù)算管理，納入社會(huì)保障基金財(cái)政專(zhuān)戶(hù)，實(shí)行收支兩條線(xiàn)管理，專(zhuān)款專(zhuān)用。依法加強(qiáng)基金監(jiān)管，確保基金安全。

參保人員在同一統(tǒng)籌范圍內(nèi)的機(jī)關(guān)事業(yè)單位之間流動(dòng)，只轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系，不轉(zhuǎn)移基金。參保人員跨統(tǒng)籌范圍流動(dòng)或在機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)之間流動(dòng)，在轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的同時(shí)，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶(hù)儲(chǔ)存額隨同轉(zhuǎn)移，并以本人改革后各年度實(shí)際繳費(fèi)工資為基數(shù)，按12%的總和轉(zhuǎn)移基金，參保繳費(fèi)不足1年的，按實(shí)際繳費(fèi)月數(shù)計(jì)算轉(zhuǎn)移基金。轉(zhuǎn)移后基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)年限（含視同繳費(fèi)年限）、個(gè)人賬戶(hù)儲(chǔ)存額累計(jì)計(jì)算。

機(jī)關(guān)事業(yè)單位在參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)為其工作人員建立職業(yè)年金。單位按本單位工資總額的8%繳費(fèi)，個(gè)人按本人繳費(fèi)工資的4%繳費(fèi)。工作人員退休后，按月領(lǐng)取職業(yè)年金待遇。職業(yè)年金的具體辦法由人力資源社會(huì)保障部、財(cái)政部制定。

并軌的萬(wàn)億成本從何來(lái)？

據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)在職公務(wù)員數(shù)量約700多萬(wàn)，各類(lèi)事業(yè)單位126萬(wàn)個(gè)約3000萬(wàn)人。養(yǎng)老金并軌，意味著這3700萬(wàn)人將轉(zhuǎn)到城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中。

而要實(shí)現(xiàn)數(shù)千萬(wàn)人的養(yǎng)老金并軌，需要一筆巨大的成本。清華大學(xué)就業(yè)保障研究中心主任楊燕綏認(rèn)為，在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度逐步統(tǒng)一的過(guò)程中涉及到“三筆錢(qián)”的處理問(wèn)題。

第一部分是過(guò)去已經(jīng)退休的“老人”的養(yǎng)老金發(fā)放問(wèn)題。以前機(jī)關(guān)發(fā)放的養(yǎng)老金主要來(lái)自財(cái)政預(yù)算，但事業(yè)單位既有自籌也有來(lái)自財(cái)政預(yù)算。改革后這一部分由社會(huì)發(fā)放，但并不能全都放入職工養(yǎng)老保險(xiǎn)中去，這一部分還需財(cái)政出錢(qián)。

第二部分是“中人”的養(yǎng)老金問(wèn)題。這部分職工工作了幾十年，工作期間視同已經(jīng)繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)。“當(dāng)年企業(yè)養(yǎng)老金改革就‘只點(diǎn)菜沒(méi)買(mǎi)單，形成了‘空賬。但不論事業(yè)單位改革還是機(jī)關(guān)改革形成空賬后，異地遷徙后視同繳費(fèi)的賬怎么算？”她提出這一疑問(wèn)。

第三部分是改革以后事業(yè)單位繳費(fèi)20%從哪里列支：“中央政府、地方政府、單位、個(gè)人這幾個(gè)主體之間各自之間如何承擔(dān)上述三筆費(fèi)用，將來(lái)必須有一個(gè)執(zhí)行方案。”楊燕綏表示。

在上海金融與法律研究院研究員聶日明看來(lái)，最大的難點(diǎn)還是機(jī)關(guān)事業(yè)單位的“中人（已經(jīng)在職、未退休的職工）”問(wèn)題。

“新人（剛?cè)肼殻﹨⒄宅F(xiàn)行辦法參保，老人（已退休）由財(cái)政補(bǔ)貼，不存在歷史成本，最大的難點(diǎn)在于中人。”聶日明表示，“中人”的工齡會(huì)被“視同繳費(fèi)年限”，以2013年的靜態(tài)數(shù)據(jù)，不考慮價(jià)格變動(dòng)，據(jù)此測(cè)算轉(zhuǎn)軌形成的潛在窟窿約上萬(wàn)億。

高額的轉(zhuǎn)型成本如何覆蓋？聶日明給出了兩個(gè)思路：要么由財(cái)政支付這一部分缺口，要么機(jī)關(guān)事業(yè)單位用城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的錢(qián)，暫時(shí)補(bǔ)缺。但問(wèn)題是，“這兩條路都面對(duì)巨大壓力”。

“當(dāng)年企業(yè)職工養(yǎng)老轉(zhuǎn)軌之初，養(yǎng)老賬戶(hù)空無(wú)一文，統(tǒng)籌賬戶(hù)的基金缺口主要由財(cái)政來(lái)彌補(bǔ)，過(guò)渡養(yǎng)老金也是從養(yǎng)老保險(xiǎn)基金池中解決，一直到今天逐漸收支平衡。”他表示，財(cái)政顯然是出不起這筆錢(qián)，勢(shì)必要占用企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的存量基金，但這對(duì)企業(yè)職工來(lái)說(shuō)又是一種掠奪。

不過(guò)，談及機(jī)關(guān)事業(yè)單位并軌，接受記者采訪(fǎng)的專(zhuān)家都表示，這必將是大勢(shì)所趨。

“改革短期來(lái)說(shuō)會(huì)損害部分人的利益，但長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)說(shuō)是受益的，3700萬(wàn)人的養(yǎng)老金納入幾億人的大池子里，依靠整個(gè)社會(huì)的力量，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)能力無(wú)疑會(huì)增強(qiáng)。”中國(guó)社會(huì)科學(xué)院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所助理研究員程杰認(rèn)為，轉(zhuǎn)型成本和國(guó)有企業(yè)改制的問(wèn)題是一樣的，涉及到歷史欠賬，還是要以財(cái)政支出為主。

統(tǒng)籌：央地矛盾如何化解？

在2014年12月23日召開(kāi)的十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議舉行第二次全體會(huì)議上，國(guó)務(wù)院副總理馬凱提出，進(jìn)一步提高統(tǒng)籌層次，統(tǒng)一規(guī)范制度和政策。具體來(lái)說(shuō)，職工養(yǎng)老保險(xiǎn)要在完善省級(jí)統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，積極穩(wěn)妥推進(jìn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌，合理劃分中央和地方籌資與支付責(zé)任，統(tǒng)籌基金的使用和管理，增強(qiáng)基金的互濟(jì)性和抗風(fēng)險(xiǎn)能力;城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行基金省級(jí)統(tǒng)一管理，化解基金管理分散化的風(fēng)險(xiǎn)。

這意味著，提高養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次，將更進(jìn)一步。

“關(guān)于提高統(tǒng)籌層次，這也是大家現(xiàn)在最關(guān)心的，也是聽(tīng)說(shuō)正要做的事。我提出一個(gè)建議：2007年勞社部發(fā)3號(hào)文，提出了省級(jí)統(tǒng)籌的六個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，我的意見(jiàn)是，再搞全國(guó)統(tǒng)籌的時(shí)候不要再附加標(biāo)準(zhǔn)了。假的統(tǒng)籌層次的情況不應(yīng)該再發(fā)生了，時(shí)代發(fā)展這么快，學(xué)界批評(píng)這么多，這種情況不應(yīng)該再出現(xiàn)。”鄭秉文曾直言，提高統(tǒng)籌層次只有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，就是資金流的核算、支出和管理的層次。

實(shí)際上，今年以來(lái)，養(yǎng)老保險(xiǎn)多層次統(tǒng)籌體系已有一定進(jìn)展。2014年4月，國(guó)務(wù)院提出將新農(nóng)保和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)“合二為一”，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn);同年2月份，人社部要求未來(lái)完成城鄉(xiāng)居民和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)之間可以轉(zhuǎn)移銜接，制度上完成了社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)一。

但現(xiàn)在最大的問(wèn)題是，在城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)銜接的基礎(chǔ)上，養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國(guó)統(tǒng)籌如何實(shí)現(xiàn)？

目前，全國(guó)只有6個(gè)省市做到了省級(jí)統(tǒng)籌的層次，而在遼寧等地，統(tǒng)籌層次還大多維持在縣級(jí)層次。統(tǒng)籌層次低，則意味著養(yǎng)老保險(xiǎn)很難隨人走，出省后難以有效銜接。

報(bào)告針對(duì)當(dāng)下養(yǎng)老保險(xiǎn)存在的問(wèn)題就指出，由于各地財(cái)政承受能力和基金結(jié)余分布不均，且統(tǒng)籌層次仍偏低，社會(huì)保障互濟(jì)功能發(fā)揮不夠，導(dǎo)致地區(qū)之間待遇差別較大。

聶日明舉了一個(gè)例子，在廣東，2012年繳費(fèi)基數(shù)為1373元，每月領(lǐng)取1924元，養(yǎng)老替代率140%，意味著9個(gè)在職職員繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)養(yǎng)1個(gè)退休職工;而在黑龍江，平均繳納和領(lǐng)取養(yǎng)老金則倒置了過(guò)來(lái)，分別是3506、1488元，養(yǎng)老替代率僅42%，意味著平均1.5個(gè)在職職工養(yǎng)1個(gè)退休人員，為全國(guó)最低水平，無(wú)疑給在職職工造成極大負(fù)擔(dān)。

這意味著，在中國(guó)社保本地化的管理模式下，如果實(shí)現(xiàn)全國(guó)層次的統(tǒng)籌，雖然區(qū)域之間的差距縮小了，但一旦拉平，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份與落后省份之間的矛盾、省市縣之間財(cái)權(quán)事權(quán)分割問(wèn)題，比比皆是。

“全國(guó)統(tǒng)籌的話(huà)，假如讓廣東、上海等養(yǎng)老金結(jié)余高的省份補(bǔ)貼給遼寧，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份當(dāng)然不愿意，收的錢(qián)還不如計(jì)入本地GDP中;而且如果將省市縣的財(cái)權(quán)上收，地方收費(fèi)缺乏動(dòng)力也會(huì)出現(xiàn)供給不足的狀況。”聶日明向記者拋出了一系列問(wèn)題，“全國(guó)統(tǒng)籌難度很大”。

（文據(jù)《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》等）