加速人口流動條件下的社會保障制度建設研究

夏麗萍

摘要：文章在對甘肅省人口流動狀態進行描述的基礎上，系統分析了現階段流動人口社會保障制度存在的突出問題，認為完善流動人口社會保障制度，必須從國家推進新型城鎮化進程的戰略全局出發，高度重視流動人口社會保障制度建設；必須以社會保險中的養老、工傷、醫療保險為重點，確保流動人口社會保障盡快與城鎮職工、農村居民社會保障制度相銜接，形成我國有機統一的社會保障體系。

關鍵詞：城鎮化；流動人口；社會保障

隨著新型城鎮化進程的不斷加速、戶籍制度改革的持續深化和農村土地制度的改革，越來越多的農民正在離開原來的生活地域，尋找新的發展機會。但是，農民進城發展，并不等于農民已經轉變成為城市居民。目前，由于社會保障制度的缺失，大多數進城農民在城市中還無法享有與城市居民同等的住房、醫療、教育、失業、養老等一系列公共福利，他們還必須把農村土地作為基本的保障條件，因而他們中的大多數人依然往返于城市和農村之間，成為事實上的“半城市化”人。如果不能有效解決這一問題，中國的新型城鎮化就難以真正完成。本文以甘肅省為例，對流動人口的社會保障問題進行深度分析，并藉此提出社會保障制度建設的思路。

一、甘肅省人口流動的狀態描述

甘肅省第六次人口普查的有關統計數據表明，甘肅省的人口流動是一個持續加速的過程，特別是2000年以來，流動人口數量以年均7%以上的速度快速增長，截止2010年，甘肅省流動人口總量達到311.27萬人，較2000年翻了一番。從統計數據來看，甘肅省的人口流動表現出以下顯著特征：

（一）人口流動在空間結構上表現為地域的集中性

第六次人口普查的統計數據顯示，2010年甘肅省流動人口中省內流動人口達到267.99萬人，占全部流動人口的86.09%，而省外流入人口僅占13.91%。這說明甘肅省欠發達地區的經濟地位，使甘肅省難以成為省外流入人口投資創業的目的地，而對省情的高度認知性、人際關系網絡、生活方式的一致性、經濟收入在全國的逐步趨同性，又使得甘肅省成為本省流動人口的首選目的地。從外省流入甘肅人口的地域分布來看，也具有地域集中性特征。六普數據顯示，外省流入甘肅的人口數量依次排名是青海、河南、陜西和四川，四省合計流入甘肅的人口總量占全部流入甘肅人口總量的47.92%。

甘肅省的人口流動目的地表現出向城鎮指向的正流動特征。甘肅省流入各市州設區（市）的行政區內流動人口總數為197，15萬人，占到流動人口總數的63.34%，其余部分流入到設縣的行政區內。各市州中，蘭州市、酒泉市、天水市、慶陽市、白銀市五市進入的流動人口最多。而且。全部流動人口的87.68%居于城鎮社區。這些數據表明，盡管流動人口有一部分屬于城鎮之間的流動，如中小城市和城鎮向中心城市的流動，但主要部分是農村向城鎮方向的流動，是甘肅城鎮化進程加快的客觀表現。

（二）人口流動在年齡結構上表現為低齡勞動人口的集中性

散居在甘肅省各個地州市的流動人口主要是60歲以下的勞動人口，而低齡勞動人口尤為集中。統計數據顯示，甘肅省流動人口的平均年齡為31.3歲，其中15～35歲之間的流動人口占50.04%，0～14歲之間的流動人口占12.06%，60歲以上流動人口占6.46%，15～59歲之間的流動人口占到了全部流動人口的81.48%，很顯然15～59歲以外年齡段的流動人口主要是隨遷的非勞動人口。從性別上看，15～59歲之間的流動人口中男性比例為53.08%，女性比例為46.92%，與全國人口115∶88的性別比大致接近。

人口流動在年齡結構上表現為低齡勞動人口集中化趨勢，主要取決于四個重要的原因：一是城鄉居民之間的收入差距。盡管甘肅省是欠發達省份，居民平均收入水平遠遠低于東部發達地區，但城鄉居民收入水平差距依然非常突出。2013年甘肅省城鎮居民人均可支配收入為13649元，而農村居民人均現金收入僅為4817元。巨大的收入差距是農村居民向城鎮流動的最重要原因。二是農村低齡勞動者具有流動的便利性。年輕農村勞動者父母一般都健在，而且身體狀況都基本能夠承擔農村勞動任務，即使已婚勞動者的子女也可由父母照料，沒有太多的拖累就使得低齡勞動者能夠非常輕松的進城務工。三是農村低齡勞動者對外部信息了解更為充分，對城鎮生活更為向往。四是農村低齡勞動者具有更強的學習能力，對城鎮工作與生活有更廣泛的適應性。

（三）人口流動在學歷結構上表現為接受中等以上教育人口的集中性

甘肅省全部流動人口中78.99%接受過初中以上文化教育，其中初中學歷的流動人口占34.20%，高中學歷的流動人口占25.50%，大專學歷的流動人口占10.60%，本科學歷的流動人口占8.17%，研究生學歷的流動人口占0.53%，而未上學的流動人口僅占3.28%，小學學歷的流動人口占17.73%。平均受教育的年限為10.20年，說明流動人口勞動者平均受教育水平，大致接近中等教育水平，具有較高的文化素質和對快速變化的社會生產與社會生活的適應能力。

甘肅省人口流動有一個非常有趣的現象，就是流動人口接受教育的程度與城市的等級成正相關。在省內人口流動中，市轄區流動人口的平均受教育年限達到11.73年，顯著高于非市轄區受教育年限。特別是省會城市蘭州，流動人口中接受過大學以上教育的比例達到29.48%，占全省大學以上學歷流動人口的53.89%。說明中心城市所具有的工作條件、工作機會、生活環境、人際網絡等工作區位優勢更為顯著，對高學歷流動人口具有強大的吸引力。

（四）人口流動在行業分布上主要表現在服務業和生產一線的集中性

甘肅省內流動人口以向商業服務業和生產一線、運輸設備操作領域流動為主，其中35.28%流向商業服務業，24，05%流向生產一線和運輸設備操作領域。甘肅省外流入人口的76.05%進入到商業服務業和生產一線、運輸設備操作領域。

二、流動人口的社會保障問題分析

長期以來，我國流動人口沒有被社會保障制度所覆蓋，從農村轉移到城市的勞動人口主要還是以土地作為社會保障的依靠。近年來，國家先后出臺了《工傷保險條例》、《國務院關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》、《勞動保障部關于農民工參加工傷保險有關問題的通知》、《勞動保障部關于農民工參加醫療保險專項擴面行動的通知》等重要政策文件，一些省市也積極探索有關流動人口社會保障制度的途徑。例如，北京市規定，參加醫療保險的外地農民工由用人單位繳納，個人不繳費，很顯然與城鎮職工相比較，對農民工實行了特殊優惠政策；浙江省則對農民工養老保險和城鎮職工基本養老保險實行不同的繳費標準和繳費率，對農民工實行雙低標準；上海市為外來從業人員建立了綜合保險制度；深圳市將城市農民工納入現有城鎮社會保險體系，執行統一政策。但是，從統計數據和我們的調查情況來看，目前我國流動人口社會保障的覆蓋面依然很低，參保比率很小，各種社會保障政策的實施效果并不十分顯著。而其根本原因在于社會保障制度設計和對社會保障制度的認知等多個方面。

（一）社會保障制度設計缺乏統一性、接續性和現實針對性，是現有流動人口社會保障問題最重要的制度根源

首先，流動人口社會保障改革的實踐中，各地獨立探索，制度設計的差異性很大，導致流動人口一旦出現新的流動時，社會保險無法接續，只能退保、斷保，甚至失保。例如，廣東、河南、陜西、甘肅等省采取的是將流動人口納入城鎮基本保險制度的辦法；上海、成都根據農民工流動性強、收入水平低的特點，設計了具有獨立性、低保障水平的農民工綜合社會保障辦法；東部地區的一些省份則采取了將農民工納入到農民基本保險制度的辦法。由于統帳結合的便攜性很差，不同地域之間社會保障難以接續，極大地影響了流動人口參加社會保險的積極性。其次，由于城鄉隔離的二元模式還沒有從根本上打破，流動人口特別是農民工，仍然無法享受與城鎮人口等同的社會保障。從目前各省市所實施的流動人口社會保障辦法來看，農民工現有的社會保障項目主要集中在社會保險等收費項目上，而社會福利、社會救助、社會優撫等城鎮社會保障項目農民工無法獲得。再次，政府在流動人口社會保障制度設計時，社會保障供給的現實針對性不強。流動人口大致可以分為長期定居的高收入流動人口、從事個體經營的流動人口和高流動性的流動人口三種類型，不同類型的流動人口對社會保障的需求差異非常顯著，現行流動人口社會保障制度所采用的統一模式，顯然無法滿足流動人口多樣化的社會保障需求。

（二）社會保險繳費率偏高，超過了流動人口特別是農民工的繳費能力，使得流動人口社會保險制度難以有效推進

現行流動人口社會保險制度設計的邏輯基礎是城鎮職工社會保險制度。主要通過對城鎮職工社會保險制度“減”和“降”兩種方式，變通形成現行的流動人口社會保險制度。“減”就是減去一些社會保險項目，“降”就是適度降低一些項目的繳費標準。這種制度一是便于在未來與城鎮職工社會保障制度接軌，二是在一定程度上考慮了流動人口中農民工群體的實際情況。但是，從執行情況來看，顯然高估了流動人口的實際繳費能力。例如，最近10余年來，我國社會養老保險資金的籌集模式已經逐步由現收現付型向積累型模式轉變，統帳結合的養老模式逐步確立。這種模式的真正實現要以政府強大的財力為基礎，來支付高額的轉軌成本。目前，我國各級政府還無力承擔這種成本，所以采取了提高當期參保者繳費水平的方式來進行成本消化。根據《中國流動人口發展狀況報告》數據顯示，2009年流動人口參加工傷保險、醫療保險、養老保險、失業的比例分別是30.0%、48.7%、22.7%、6.5%，有39.0%的流動人口沒有參加任何形式的社會保險。2014年我們對甘肅省1000名農民工進行了問卷調查，統計結果顯示，愿意或已經參加現居地流動人口養老保險的為9.3%，64.1%的農民工計劃回鄉養老，其余部分表示走一步看一步，目前說不準。沒有參加養老保險的原因依次是沒計劃老了以后在城市生活、繳費水平太高、不太了解養老保險政策。由于農民工大多數從事建筑、運輸設備操作、一線生產、服務等方面的工作，對工傷保險、醫療保險重視程度越來越高，約60%以上從事上述行業工作的農民工愿意或者已經參加工傷和醫療保險。從沒有參加各種社會保險的農民工的問卷調查和訪談中，絕大多數農民工認為社會保險繳費水平太高，超出了自己的支付能力。

（三）政府、企業和流動人口自身普遍存在對社會保障的認知偏差，致使社會保險制度難以有效推進

從政府層面來看，一方面，政府認為，作為流動人口主體的農民工都有土地保障，在現階段政府還無力承擔流動人口社會保障的責任。同時，大多數政府都是把流動人口作為區別城市市民的特殊群體來對待，而不是作為與城市市民權利平等的個體來對待，設計的流動人口社會保障制度及其政策只能是一種或被動的適應。另一方面，中國流動人口的70%左右是流向東南沿海地區，其余部分也是流入到流動人口原居地的城鎮，流入地的政府往往會認為解決流動人口社會保障問題的責任不能完全由自己來承擔。

從企業層面來看，對社會保險中的企業繳費總是采取規避的態度，即使那些高工傷風險的企業也只重視工傷保險，而且大多數這類企業選擇的也是商業險種。調查表明，流動人口與企業簽訂勞動協議的不足30%，其中農民工與企業簽訂勞動協議的不足20%。未簽協議的原因一部分是勞動者基于流動便利性的考慮，而另外一個十分重要的原因是企業對社會保險繳費的規避。

從流動人口層面來看，流動人口中最主要的部分是農民，他們中大多數人在城市打工獲取收入后再回到農村生活和養老。因而，農民工普遍不會主動與企業簽訂勞動協議，繳納社會保險費用。從我們對蘭州市七里河區非常著名的“廣東村”（來自甘肅省臨夏州廣河縣和東鄉族自治縣流動人口聚居地）的調查中可以發現，這些流動人口對城市生活的認同感極低，對城市生活基本采取排斥的態度，他們舉家在蘭州打工，但一旦集聚一定資金后都在老家建房，為將來回鄉生活和養老做準備。他們對社會保險沒有任何的認同感。

三、完善流動人口社會保障制度的政策建議

（一）要從國家推進新型城鎮化進程的戰略全局出發，高度重視流動人口社會保障制度建設

城鎮化首先是人的城鎮化，核心是農村人口持續向城市轉移并不斷市民化的過程，而農村居民進入城市后能夠留得住并成功轉換身份，除了戶籍制度的改革外，非常關鍵是農民進城以后能夠有業可就、有房可居、有病可醫、有老可養。今后若干年是推進新型城鎮化進程的黃金期，我國依然會有大量的農村人口進入城市，在城市創業、生活。但是，在現有社會保障制度下，每一個流動人口究竟會定居于哪一個城市，會不會在某個時間重新返回農村，則完全是未知的。也就是說以農民工為主體的流動人口，實際上始終處于一種高流動性狀態。流動人口的高流動性特征，既是建立完善的社會保障制度的巨大挑戰，也會對城鎮化進程產生及其負面的影響，而解決這一因果循環鏈的關鍵則在社會保障制度自身。只有建立完善的社會保障制度，才能降低人口的流動性，才能使農村轉移出來的大量流動人口實現身份轉換，成為真正意義上的城市人口。建立完善的流動人口社會保障制度，一是要樹立權利面前人人平等的理念，切實保護流動人口的各項權益，要盡快消除對農民工的各種歧視性政策和觀念，認真解決好農民工工傷、醫療、失業、養老四大保險缺失的問題。二是在流動人口社會保障制度設計上，要突出解決好制度的統一性、接續性和現實針對性問題，保證制度具有較強的操作性。三是要通過宣傳教育，解決地方政府、企業和流動人口個人的認知問題，提高地方政府對建立和完善流動人口社會保障制度迫切性的認識，提高企業繳費和個人參保的主動性。

（二）以社會保險中的養老、工傷、醫療保險為重點，積極拓寬社會保障的內容，全面推進流動人口社會保障制度建設

養老保險是流動人口關心的重點險種，要按分類推進、分步解決的原則，完善養老保險制度。流動人口進入城市工作、生活到一定時間后，他們實際已經完全融入到這個城市，如果具備相應的條件，應該鼓勵他們轉換身份成為城市居民，他們的養老保險自然納入到城鎮職工養老保險；對擁有比較穩定職業、在城市生活較長時間，但還不具備入戶條件或自己不愿放棄農民身份的，國家規定實行居住證制度，城市政府應該把他們納入城鎮職工養老保險體系；對沒有穩定職業、具有高流動性的流動人口，應該適當降低參加養老保險的門檻，鼓勵他們參加養老保險；對進入城市從事創業或工商經營活動的流動人口，應該按照城鎮個體工商戶的標準，把他們納入養老保險體系。應規定凡雇傭流動人口的企業必須按照要求繳納基本養老費，從而達到養老保險的全覆蓋。工傷保險關系到流動人口的人身安全保障，必須強化《工傷保險條例》的權威性，在實行社會統籌、建立工傷保險基金的同時，加強勞動保障監察的力度，確保企業按時、足額繳納流動人口工傷保險費。醫療保險是社會保障制度建設中及其重要的方面。完善基本醫療保險制度，一是要根據不同區域流動人口的特殊性和行業的特殊性來設計醫療保險的方案，逐步將無組織依托的流動人口納入基本醫療保險體系。二是要建立流動人口大病醫療救助制度，使流動人口切實能夠病有所醫。社會福利制度建設方面，要積極落實流動人口子女的教育權問題和住房保障問題。在流動人口子女教育權的落實上，各級政府要采取有力措施，加大對教育的投入，合理配置教育資源，努力取消不利于流動人口子女接受教育的各種限制，保證流動人口子女有學可上。在住房保障上，要把流動人口特別是擁有居住證的流動人口逐步納入到廉租房和經濟適用房享受范圍，解決他們在城市的居住條件問題。此外，要積極探索流動人口參加失業保險、生育保險的途徑和方式，努力使流動人口享受完善的社會保障權益。

（三）把流動人口的社會保障制度總體設計納入國家層面，確保流動人口社會保障盡快與城鎮職工、農村居民社會保障制度相銜接，形成全國有機統一的社會保障體系

一是要從國家層面出發，基于國家全局設計流動人口社會保障制度。多年來，從中央到各級地方政府都對流動人口社會保障問題進行了積極廣泛的探索，取得許多寶貴的經驗。但總的看來，成績不小，問題不少，核心問題是制度設計缺乏統一性、接續性。地方政府設計的流動人口社會保障制度，更多的考慮地方的利益追求，往往會出現與國家發展大局在一定程度上背離的情況，這也是流動人口社會保障推進困難的最主要原因。現在建立全國統一的流動人口社會保障制度的條件已經基本成熟，所以，國家應該對目前各地探索的經驗和問題進行系統梳理，建立起具有統一性、接續性和相關各方都能認可的流動人口社會保障制度，從而真正對國家新型城鎮化戰略的推進起到保障作用。二是多渠道籌措流動人口社會保障資金。國家財政是流動人口社會保障基金的主渠道，各級政府應該高度重視流動人口的社會保障問題，在財政預算中，要把流動人口社會保障支出納入專項預算支出予以安排。對落后地區，中央財政要根據需要加大轉移支付力度，確保不同地區包括流動人口在內的所有國民都能享受醫療、養老、工傷等基本養老保障。要通過設置獨立稅種、國有資產轉化等多種方式籌集社會保障資金。目前，許多企業在流動人口社會保障費用的繳納上存在一定程度的規避行為，國家要通過立法和加強監察力度的方式，保證這部分費用的征繳。國家應鼓勵非政府組織通過募捐等方式協助籌措流動人口社會保障資金。

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*本文系甘肅省教育廳2012年度高等學校碩士研究生導師項目“甘肅省城鄉人口流動對城鎮失業保險需求影響研究”（編號1212—02）。

（作者單位：蘭州城市學院社會管理學院）