內(nèi)控風險防御系統(tǒng)（RED系統(tǒng)）在稅務稽查領域的應用情況分析

林少光 歐陽劉蘭 簡悅山 唐潔 鮑宇

[摘要]內(nèi)控風險防御系統(tǒng)（以下簡稱RED系統(tǒng)）在廣州市局系統(tǒng)推廣應用運行已經(jīng)三年多了。從在稽查領域運行的情況看，這套系統(tǒng)確實發(fā)揮了一定的監(jiān)督作用，特別在促進稅收執(zhí)法行為的規(guī)范方面。但系統(tǒng)本身也存在一些不足。以下，筆者作為基層的稽查人員，談談對該系統(tǒng)的一些粗淺認識。

[關鍵詞]內(nèi)控風險防御系統(tǒng)；稅務稽查；信息化管理

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.23.139

1 對RED系統(tǒng)的認識

目前RED系統(tǒng)在稽查4個環(huán)節(jié)共配置了執(zhí)法風險監(jiān)控點35個，總計43個規(guī)則監(jiān)控。通過系統(tǒng)自動對CTAIS系統(tǒng)的具體業(yè)務數(shù)據(jù)進行比對，及時發(fā)現(xiàn)稽查人員在執(zhí)法過程中存在的問題。與此同時在“運行監(jiān)控”子欄目下根據(jù)不同統(tǒng)計需求提供了15個統(tǒng)計報表，監(jiān)察部門通過對稽查人員觸發(fā)風險點信息的核查，能夠及時準確地對稽查執(zhí)法過程中存在的不足和缺陷提出意見和建議，督促其改正工作中存在的問題，有效地形成了事前預警提示、事中即時監(jiān)控、事后監(jiān)督問責的監(jiān)管鏈條。從流程上看.該系統(tǒng)包含了執(zhí)法風險預警中風險識別、風險評定和風險應對三個重要環(huán)節(jié)。風險識別：根據(jù)《稽查工作流程》中各項規(guī)定，從立案監(jiān)控到查結入庫一整套稽查執(zhí)法各個環(huán)節(jié)中易發(fā)風險隱患進行識別判斷；風險評定：系統(tǒng)設置了A、B、C、D四類風險級別和提示、消息、警告和禁止四種風險類型，在風險評定環(huán)節(jié)完成對執(zhí)法人員風險度的量化定級，為差別化應對提供依據(jù)；風險應對：在風險應對環(huán)節(jié)，在稅收法律、法規(guī)、規(guī)定的總體框架和要求下，采取針對性措施，實施對風險的核實、排除、控制和化解。

2 RED系統(tǒng)應用的成效

2.1 有效地發(fā)揮了執(zhí)法監(jiān)察的預警作用

一段時間以來，如何對基層一線稽查人員的執(zhí)法行為進行實時監(jiān)督，始終是紀檢監(jiān)察部門的一個難題。之前，紀檢監(jiān)察干部在實施稽查執(zhí)法監(jiān)察過程中，由于稽查對象眾多、執(zhí)法行為繁雜，執(zhí)法監(jiān)察一般是事后監(jiān)督，包括隨機抽取案件進行執(zhí)法檢查或案件復查，執(zhí)法監(jiān)察的針對性及有效性得不到很好的體現(xiàn)，不能很好地對稽查工作進行有效監(jiān)督，同時，由于是結案后的選項抽查，發(fā)現(xiàn)問題的時間滯后，執(zhí)法過錯行為沒能即時糾正，執(zhí)法監(jiān)察的預警作用得不到有效發(fā)揮。而RED系統(tǒng)的使用在一定程度上彌補了這個缺陷，它在稽查環(huán)節(jié)所設置的風險監(jiān)控點，能即時監(jiān)督CATIS系統(tǒng)的數(shù)據(jù)，從而對存在的問題進行預警提醒。從廣州市國家稅務局南區(qū)稽查局RED系統(tǒng)上線運行的情況來看，截至2014年12月31日，當年總計觸發(fā)風險點1317次，觸發(fā)人數(shù)48人，人均觸發(fā)次數(shù)為28次。由于系統(tǒng)及時提供預警，稽查執(zhí)法人員操作不規(guī)范的行為得到了及時的糾正，執(zhí)法監(jiān)察的針對性和及時性得到了有效提高，執(zhí)法監(jiān)察的預警作用得到了較好的發(fā)揮。

2.2 促進了稽查執(zhí)法程序更加規(guī)范、嚴格

RED系統(tǒng)在廣州市國家稅務局南區(qū)稽查局運行以來，該局一方面在積極運用統(tǒng)計結果，將系統(tǒng)生成的各類統(tǒng)計數(shù)據(jù)（如各人所觸發(fā)風險點的類型、頻率等）及時下發(fā)至各科室，讓各科室掌握各稽查人員觸發(fā)規(guī)則情況，及時糾正，及時總結，防止重犯一直密切在跟蹤稽查人員的使用情況；另一方面積極組織調(diào)研活動，剖析觸發(fā)風險點的原因、應采取的防范措施以及完善RED系統(tǒng)的意見建議。調(diào)研活動共收到合理化意見建議20余條，通過逐條進行論證分析，并認真進行篩選匯總整理，及時上報上級有關部門，為進一步規(guī)范稅收執(zhí)法程序和完善升級系統(tǒng)提供了參考。

2.3 稽查人員執(zhí)法責任意識得到了進一步增強

RED系統(tǒng)上線后，系統(tǒng)自動產(chǎn)生的觸發(fā)風險點痕跡數(shù)據(jù)一目了然。只要稽查人員在CTAIS系統(tǒng)上沒有按執(zhí)法程序進行執(zhí)法行為，系統(tǒng)都會發(fā)出預警，亮起“紅燈”。通過對該局去年1317條已觸發(fā)風險點信息進行分析，可以發(fā)現(xiàn)除少數(shù)系統(tǒng)本身不完善及其他原因造成的風險觸發(fā)外，大部分觸點信息都是干部自身工作原因造成的差錯。其中包括責任心不強、操作失誤以及業(yè)務不熟練等原因。RED系統(tǒng)應用以后，由于主觀原因觸發(fā)的風險點統(tǒng)計數(shù)據(jù)呈下降趨勢，說明稽查人員規(guī)范執(zhí)法的意見在不斷增強、依法執(zhí)法的水平在不斷提高。

2.4 促進了執(zhí)法監(jiān)察工作的信息化管理，提高了執(zhí)法監(jiān)察的效率

在市場經(jīng)濟日益發(fā)展的今天，稅收執(zhí)法風險防范只有與信息化應用相結合，才具有更強的約束力、控制力、生命力。RED系統(tǒng)則正是這兩者的有機結合，一方面，RED系統(tǒng)依托CATIS工作平臺，運用信息技術廣泛采集、分析、處理各類執(zhí)法數(shù)據(jù)，使紀檢監(jiān)察部門及時掌握各人的風險觸點情況，為有針對性地加強廉政監(jiān)督提供參考，增強了執(zhí)法監(jiān)察的科學性和準確性。另一方面，紀檢監(jiān)察部門通過對RED系統(tǒng)收集到的各類風險規(guī)則信息進行匯總、分析、反饋，建立起預警信息資料數(shù)據(jù)庫，為源頭管理反腐關口前移為執(zhí)法監(jiān)察的開展提供了有價值的線索，增強了預警和處置廉政風險能力。

3 RED系統(tǒng)運行后凸顯的問題

RED系統(tǒng)運行后，總體上運行良好，但還存在一些不足，需要在今后工作中進一步加以完善。

3.1 執(zhí)法人員應用意識有待加強

RED系統(tǒng)運行已有一年多的時間了，各基層單位已組織了全員的學習培訓，也提出了具體的應用要求，但還是存在某些執(zhí)法人員對該系統(tǒng)不了解，操作不到位的現(xiàn)象。如對出現(xiàn)的問題聽之任之，致使過錯不斷；甚至有個別人員還從未登錄過該系統(tǒng)進行查詢。這些情況說明，執(zhí)法人員思想認識上存在問題，重視程度不夠，對RED系統(tǒng)的重要性認識不足，執(zhí)行不力，落實不夠。

3.2 執(zhí)法人員信息運用水平及執(zhí)法水平有待提高

一是部分執(zhí)法人員業(yè)務素質(zhì)跟不上稅收信息化工作需要。由于受知識結構和年齡等因素的影響，部分執(zhí)法人員對CATIS系統(tǒng)操作不熟練，對部分業(yè)務的工作流程不清楚，因誤操作而產(chǎn)生過錯觸發(fā)規(guī)則的現(xiàn)象時有發(fā)生。二是部分執(zhí)法人員政策法規(guī)意識不強、業(yè)務不熟，對稅收政策法規(guī)的掌握不夠，導致了一些不應有的過錯。

3.3 工作銜接溝通有待加強

一是個別執(zhí)法人員執(zhí)法隨意性、習慣性做法還不同程度的存在，對自己工作的標準和要求不高，導致觸發(fā)規(guī)則。二是科室與科室之間、崗位與崗位之間工作銜接不暢、溝通不夠，如立案監(jiān)控等指標的規(guī)則觸發(fā)很大程度上是由于工作銜接不暢而造成的。三是執(zhí)法人員的工作責任心不強。從該局已觸發(fā)的規(guī)則來看，發(fā)生的執(zhí)法過錯具有普遍的集中性，也從側面反映出個別執(zhí)法人員工作作風不扎實，工作責任心不強，采取無所謂的態(tài)度。

3.4 系統(tǒng)運行質(zhì)量有待提高

一是系統(tǒng)數(shù)據(jù)不夠穩(wěn)定。在數(shù)據(jù)核查中也不難發(fā)現(xiàn)，風險觸發(fā)規(guī)則統(tǒng)計有時存在重復記錄的現(xiàn)象。二是風險規(guī)則觸發(fā)條件不明。在多種數(shù)據(jù)的情況下，如何采集數(shù)據(jù)，如何計算確定，沒有更加明確具體的說明，有時差錯信息找不出原因。三是部分風險規(guī)則與實際工作要求不符。CTAIS系統(tǒng)中的出現(xiàn)“垃圾數(shù)據(jù)”，往往造成無過錯的風險觸點較多，部分監(jiān)控指標取值的科學性有待論證。四是系統(tǒng)身份認證有待強化提高。通過系統(tǒng)運行實踐中發(fā)現(xiàn)，出于工作需要及其他原因，執(zhí)法人員有時存在異地異機操作，一旦觸發(fā)風險規(guī)則，則觸發(fā)痕跡就記錄在當時操作機器的IP地址名下，在這種情況之下，原本所屬該lP地址的責任人可能并不知情。出于明確區(qū)分責任角度，建議觸點規(guī)則記錄能夠鎖定CATIS系統(tǒng)登錄用戶名進行防范，做到“人機一體”，權責清晰，實時監(jiān)控。五是系統(tǒng)查詢權限開放不足。目前該系統(tǒng)的查詢權限設定只有兩級，一級由系統(tǒng)管理員查詢?nèi)秩藛T觸發(fā)風險點的情況，另一級是由執(zhí)法人員查詢自己觸發(fā)風險點的情況，科室主要負責人或兼職監(jiān)察員不能夠及時查詢掌握本科室所屬人員運用系統(tǒng)情況，不便于科室內(nèi)部的監(jiān)督。六是缺少統(tǒng)計提醒配置的報表。報表中心沒有設置可以統(tǒng)計稽查系列專門配置的統(tǒng)計報表，使專、兼職監(jiān)察員無法了解這些提醒配置的觸發(fā)情況，難以跟蹤核查。

4 關于RED系統(tǒng)的意見及建議

任何新的事物都有發(fā)展和完善的過程，RED系統(tǒng)的運用也不例外。RED系統(tǒng)的運行，實現(xiàn)了與CTAIS系統(tǒng)的并聯(lián)，成為了加強執(zhí)法監(jiān)察工作的有效平臺，但在運行中我們也感到，由于系統(tǒng)尚在運行初期，還有不少地方與一線稽查執(zhí)法風險管理需求脫節(jié)，有待進一步完善和優(yōu)化。

一是進一步完善RED系統(tǒng)的功能設置，提高系統(tǒng)的實效性。由于目前RED系統(tǒng)只設置了43個易發(fā)風險隱患觸點監(jiān)控納入CTAIS系統(tǒng)的執(zhí)法行為，而諸如一些不必要文書提醒、時間到期節(jié)點設置提示等容易產(chǎn)生執(zhí)法風險的程序需要進一步明確細化，以使稅收執(zhí)法監(jiān)控更加全面。同時還要進一步研究對執(zhí)法行為進行深層次監(jiān)控等問題，努力提高系統(tǒng)篩選出的觸點信息的準確性，減少不必要無過錯疑點信息，提高預防職務犯罪的監(jiān)督效果，真正發(fā)揮系統(tǒng)的預警作用。從該局近年運行以來的觸發(fā)規(guī)則來看，發(fā)生的觸點90qo屬于一般工作差錯，還有相當一部分是無過錯規(guī)則觸點（例如《稽查建議書》監(jiān)控規(guī)則，無論是否制作，系統(tǒng)均會給出提示，與此類似的還有《工作底稿》制作提示），屬系統(tǒng)問題，導致不容易確定監(jiān)控重點。

二是進一步提高系統(tǒng)與稽查工作的結合度，增強執(zhí)法監(jiān)察工作的有效性。目前RED系統(tǒng)在稽查環(huán)節(jié)設置的43個風險監(jiān)控點，都是執(zhí)法人員在稅收執(zhí)法環(huán)節(jié)中必須重視并容易出現(xiàn)執(zhí)法過錯或者工作差錯的指標，但由于系統(tǒng)設計的指標以及統(tǒng)計的數(shù)據(jù)只是反映出一些客觀性的問題，其監(jiān)察的效果還取決于CATIS系統(tǒng)數(shù)據(jù)的及時性與真實性，以及稅收政策的調(diào)整等因素，而其對稽查人員在執(zhí)法過程中出現(xiàn)的一些非客觀性問題還不能及時進行監(jiān)控。因此，我們感到，要發(fā)揮好RED系統(tǒng)執(zhí)法預警作用，一方面作為監(jiān)察干部必須加強對稅收業(yè)務的學習，熟悉稅收業(yè)務工作流程。另一方面利用RED系統(tǒng)篩選出的觸點信息及時進行分析，查找稽查工作中的薄弱環(huán)節(jié)和存在的問題，并及時進行提醒或采取措施進行糾正，促進稽查人員規(guī)范執(zhí)法。

三是進一步發(fā)揮信息系統(tǒng)的作用，提高科學反腐的水平。目前，稽查系統(tǒng)運用的執(zhí)法監(jiān)控系統(tǒng)主要有RED系統(tǒng)與執(zhí)法監(jiān)察子系統(tǒng)，而RED系統(tǒng)有43個風險監(jiān)控指標，執(zhí)法檢查子系統(tǒng)有32個監(jiān)控指標，監(jiān)控的范圍都涉及稅收執(zhí)法各環(huán)節(jié)。兩套系統(tǒng)既有聯(lián)系又各有側重。希望上級業(yè)務部門能夠?qū)?zhí)法行為進行深層次監(jiān)控等問題進一步研究，使兩套系統(tǒng)功能更優(yōu)化，職責更分明，責任更明確。

四是進一步建立行之有效的考核機制和科學評價機制。績效考核工作一直是基層稽查單位人事部門的重點工作，如何提取數(shù)據(jù)對具體人員進行考核一直是人事部門頭疼的問題，而RED系統(tǒng)對執(zhí)法權的監(jiān)督與制約，它既體現(xiàn)了對人的監(jiān)督，同時又體現(xiàn)了對事的監(jiān)督以及對行為過程的監(jiān)督，可以為績效考核工作提供真實的數(shù)據(jù)參考。因此，我們可以圍繞RED系統(tǒng)，不斷完善現(xiàn)行的考核辦法，形成一套行之有效的考核機制，達到獎勤罰過的考核目的。當然，由于有一些執(zhí)法行為尚未納入RED系統(tǒng)管理。因此，績效考核應該以機內(nèi)考核為主，輔之以必要的人工考核，實現(xiàn)機內(nèi)考核與機外考核的結合。下一步，我們要積極探索建立和完善規(guī)范執(zhí)法的長效工作機制，推進機內(nèi)考核與機外考核結合。第一，要借助系統(tǒng)的推行進一步建立和完善科學合理，完善明晰的責任機制。將系統(tǒng)無法確定的領導責任和管理責任進行明確，做到問責有崗、問責有人。第二，要探索建立激勵與追究相結合的考核機制。既要探索解決“干得多、錯的多、追究的多，不干不錯不追究”和“罰的多、獎的少”等現(xiàn)實問題，又要解決不同執(zhí)法崗位之間落實責任追究不平衡的問題。第三，要探索以內(nèi)控機制為主的全方位監(jiān)控機制，不但要加強對行使稅收執(zhí)法權的過程監(jiān)督，還要加強對行使行政管理權的過程監(jiān)督。