加強(qiáng)地方政府非稅收入管理的思考

顧穎穎

[摘要]隨著新預(yù)算法的實(shí)施以及財(cái)政部關(guān)于深化財(cái)政體制改革的一系列舉措，對(duì)地方政府如何提升非稅收入管理水平提出了新的要求，本文通過(guò)回顧近年來(lái)財(cái)政部對(duì)非稅收入管理的一系列重大改革制度，結(jié)合作者在實(shí)際工作中遇到的困惑，就如何加強(qiáng)地方政府非稅收入管理提出了一些問(wèn)題和相應(yīng)的建議。

[關(guān)鍵詞]地方政府；非稅收入；思考

[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2015.22.096

非稅收入是與稅收收入相對(duì)應(yīng)的政府收入，是構(gòu)成財(cái)政收入的重要組成部分。加強(qiáng)政府非稅收入管理是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下理順政府分配關(guān)系、健全公共財(cái)政職能的客觀要求。

1 我國(guó)深化非稅收入收繳管理制度改革歷程

（1） 2001年國(guó)務(wù)院辦公廳以國(guó)發(fā)辦（2001） 93號(hào)文件轉(zhuǎn)發(fā)了財(cái)政部《關(guān)于深化收支兩條線(xiàn)改革，進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政管理意見(jiàn)的通知》，提出了對(duì)中央單位的預(yù)算外資金收繳制度進(jìn)行改革，實(shí)行收繳分離，同時(shí)要促進(jìn)地方加大“收支兩條線(xiàn)”改革力度，為地方政府在下一步規(guī)范非稅收入管理方面奠定了基礎(chǔ)。

（2） 2004年財(cái)政部下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)政府非稅收入管理的通知》，第一次明確了政府非稅收入的概念和管理范圍，為地方政府規(guī)范非稅收入管理指明了方向。

（3） 2009年財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于深化地方非稅收入收繳管理改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，從全面推進(jìn)非稅收入收繳管理改革、規(guī)范和完善非稅收入收繳方式、健全非稅收入收繳管理制度、規(guī)范非稅收入收繳賬戶(hù)管理、完善非稅收入收繳管理系統(tǒng)建設(shè)和加強(qiáng)非稅收入收繳執(zhí)行情況分析及強(qiáng)化非稅收入收繳監(jiān)管七個(gè)方面，對(duì)地方政府實(shí)行非稅收入收繳管理提出了具體要求。

（4） 2012年財(cái)政部下發(fā)《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)地方非稅收入管理的通知》，針對(duì)地方政府在非稅收入管理中存在的一些問(wèn)題提出了新的要求。主要有，提高財(cái)政收入質(zhì)量，夯實(shí)財(cái)政收入基礎(chǔ)，規(guī)范地方非稅收入管理。文件明確提出：地方政府要加大對(duì)行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目等非稅收入的清理力度，堅(jiān)決制止地方政府為追求財(cái)政收入增幅而增加非稅收入的行為；嚴(yán)格區(qū)分非稅收入資金性質(zhì)、入庫(kù)情況、適用不同的預(yù)算編制等；嚴(yán)禁收繳行為與財(cái)政撥款支出掛鉤、非稅收入與經(jīng)費(fèi)獎(jiǎng)勵(lì)掛鉤等違規(guī)行為以及重申了非稅檢查中違規(guī)的相關(guān)處罰。

2 地方政府非稅收入管理現(xiàn)狀

以我市為例，太倉(cāng)市貫徹和落實(shí)財(cái)政部、江蘇省財(cái)政廳關(guān)于規(guī)范非稅管理的相關(guān)文件精神，從2006年起實(shí)行了非稅收入收繳管理改革。一是出臺(tái)《關(guān)于實(shí)行非稅收入收繳管理制度改革的意見(jiàn)》的文件，將非稅收入納入公共財(cái)政預(yù)算管理，從規(guī)范改革非稅收入收繳管理制度人手，加強(qiáng)地方政府非稅收入收繳管理。二是改革傳統(tǒng)的票據(jù)管理方式，以計(jì)算機(jī)管理替代人工管理，從原來(lái)的“單位開(kāi)票、單位收費(fèi)”方式，轉(zhuǎn)變?yōu)榉嵌愂杖搿皢挝婚_(kāi)票、銀行代收、財(cái)政統(tǒng)管、實(shí)時(shí)入庫(kù)（或?qū)?hù)）”的征繳方式。按照財(cái)政部《財(cái)政票據(jù)管理辦法》有關(guān)格定，嚴(yán)格對(duì)財(cái)政票據(jù)的管理。三是按照現(xiàn)行管理要求對(duì)原非稅業(yè)務(wù)系統(tǒng)進(jìn)行升級(jí)，搭建紀(jì)委、財(cái)政、物價(jià)一體的收費(fèi)監(jiān)測(cè)平臺(tái)。四是加強(qiáng)政府性基金和行政事業(yè)性管理，建立規(guī)范有序、公開(kāi)透明的收費(fèi)管理制度。定期公布我市行政事業(yè)性收費(fèi)目錄和政府性基金項(xiàng)目目錄清單，做到目錄之外無(wú)收費(fèi)，目錄標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)收費(fèi)。動(dòng)態(tài)公布各類(lèi)減免、緩征、停征和取消收費(fèi)制度。五是貫徹落實(shí)新《預(yù)算法》和深化預(yù)算管理制度改革的要求，單獨(dú)編制政府性基金預(yù)算。完善政府性基金預(yù)算編制，建立政府性基金預(yù)算中應(yīng)統(tǒng)籌使用的資金列入一般公共預(yù)算的機(jī)制。

3 地方政府非稅管理中存在的問(wèn)題與思考

3.1存在的問(wèn)題

（1）非稅管理法制化進(jìn)程緩慢。2015年1月1日實(shí)施的新預(yù)算法第五條明確規(guī)定“預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算”。其中一般公共預(yù)算是以稅收為主體的財(cái)政收入，其中包括行政事業(yè)性收費(fèi)等納入公共預(yù)算的非稅收入；政府性基金屬于規(guī)定特定用途、單獨(dú)編制預(yù)算的非稅收入，由此可見(jiàn)對(duì)非稅收入的規(guī)范管理意義重大。按照相關(guān)定義，非稅收入具體包括：行政事業(yè)性收費(fèi)收入、政府性基金收入、罰沒(méi)收入、國(guó)有資源（資產(chǎn)）有償使用收入、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入、彩票公益金等其他收入。雖然各地地方政府都在積極探索適合自己地區(qū)的非稅管理政策，以江蘇省為例，2012年和2013年先后由江蘇省人大常委通過(guò)并公布了《江蘇省非稅收入管理?xiàng)l例》和《江蘇省行政事業(yè)性收費(fèi)監(jiān)督管理辦法》。但罰沒(méi)物資管理方面，依然執(zhí)行著2001年江蘇省人民政府公布的《江蘇省罰沒(méi)財(cái)物、追回贓款贓物和無(wú)主財(cái)物管理規(guī)定》。另外，江蘇省財(cái)政廳每年公布的行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目目錄所附的收費(fèi)依據(jù)政策較多，很多都是20世紀(jì)90年代，無(wú)從查起。從全國(guó)的非稅收入管理來(lái)看，至今仍沒(méi)有一套完整、系統(tǒng)的法律法規(guī)或管理細(xì)則。因此，建議從國(guó)家層面完善非稅收入管理的制度建設(shè)，盡快梳理現(xiàn)行相關(guān)政策，對(duì)不合時(shí)宜的相關(guān)政策進(jìn)行更改廢除，出臺(tái)一套全面、規(guī)范、可操作的非稅收入管理規(guī)范。

（2）信息化建設(shè)水平有待提高。雖然各地政府越來(lái)越重視非稅信息化系統(tǒng)的建設(shè)，以我市為例，太倉(cāng)市非稅收入信息化系統(tǒng)始建設(shè)于2006年，并于2015年進(jìn)行了更新升級(jí)，并在管理功能上進(jìn)行了較大的完善，新增了報(bào)表決策、預(yù)警控制，物價(jià)監(jiān)管等功能，但目前各個(gè)地方的非稅信息化系統(tǒng)都是白成一體，沒(méi)有一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一的征管信息系統(tǒng)，甚至省內(nèi)同一市所轄內(nèi)的區(qū)縣都使用各自開(kāi)發(fā)的軟件，從而導(dǎo)致各地信息化管理的水平參差不齊，無(wú)法實(shí)現(xiàn)信息共享，各地使用的非稅票據(jù)格式也不盡相同，信息工程的重復(fù)開(kāi)發(fā)，也造成了財(cái)政資金的浪費(fèi)。

建議建立全省統(tǒng)一的非稅征管管理平臺(tái)，統(tǒng)一管理，在開(kāi)發(fā)過(guò)程中充分聽(tīng)取各地管理部門(mén)的管理需求和意見(jiàn)，開(kāi)發(fā)一套"高效便民"、"嚴(yán)控監(jiān)管"的非稅征管管理信息系統(tǒng)，最大程度的實(shí)現(xiàn)信息共享。

（3）非稅收入征收與管理監(jiān)督環(huán)節(jié)脫節(jié)依然存在。各地政府對(duì)非稅收入的征收渠道各不相同，同時(shí)存在著財(cái)政部門(mén)白行征收、委托稅務(wù)部門(mén)代征、委托各部委辦局或其他相關(guān)單位征收的情況，征收渠道不同導(dǎo)致地方財(cái)政部門(mén)對(duì)征收源的信息掌握不全面。

以政府性基金中的防洪保安資金征收為例，該項(xiàng)基金是由地稅部門(mén)代征，征收依據(jù)按不同行業(yè)銷(xiāo)售收入的不同比例來(lái)征收，征收數(shù)據(jù)源由稅務(wù)部門(mén)掌握，作為基金收入管理的財(cái)政部門(mén)僅獲得最終收入數(shù)，這就造成管理部門(mén)與征收部門(mén)信息不對(duì)稱(chēng)，可能會(huì)引發(fā)征收部門(mén)的少征、不征或發(fā)生隨意減免等違法違規(guī)現(xiàn)象。

3.2建議

對(duì)于上述問(wèn)題，提出以下建議。一是積極搭建非稅收入的征收數(shù)據(jù)的信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)管理部門(mén)、征收部門(mén)之間的數(shù)據(jù)共享，實(shí)現(xiàn)非稅收入按規(guī)定收取，按標(biāo)準(zhǔn)收取，做到應(yīng)收盡收，杜絕亂收費(fèi)、亂減免等腐敗現(xiàn)象。二是加強(qiáng)財(cái)政票據(jù)管理，從源頭上實(shí)現(xiàn)以票管收，做好財(cái)政票據(jù)的領(lǐng)、用、管、銷(xiāo)等工作，明確各種財(cái)政票據(jù)的使用范圍，適用內(nèi)容，通過(guò)財(cái)政票據(jù)人手，加強(qiáng)對(duì)非稅收入征收的審計(jì)監(jiān)督，確保非稅收入征收合法合規(guī)，應(yīng)收盡收。