科學民主的立法是國家治理法治化的基石

趙曉耕 段俊杰

摘要：國家治理現代化首先要做到法治化，科學民主的立法是法治化得以實現的基礎。中國法律近代化轉型過程中，立法從清末修律就采取了精英化的模式。這種模式存在很大的缺陷。在陜甘寧邊區，依靠法律專家進行的專業化立法嘗試失敗后，謝覺哉樹立了大眾化立法思想。大眾化立法思想認為，法律應與廣大人民的現實需求保持一致，要從人民大眾的實踐中提煉出來。這一思想是群眾路線在立法工作中的貫徹;它強調立法要符合“情理”;以司法兼做立法為重要實現途徑。大眾化立法思想有存在的必要性，它在理論和實踐中有一定的可行性，但也受到很多局限。當前時代，我們要協調好立法的專業化與大眾化的關系，實現立法的科學與民主，為國家治理法治化奠定基礎。

關鍵詞：謝覺哉;立法思想;大眾化

中國共產黨十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。習總書記強調：“有了好的國家治理體系才能提高治理能力，提高國家治理能力才能充分發揮國家治理體系的效能”。中國共產黨十八屆四中全會則突出了全面推進依法治國的主題。推進國家治理體系和治理能力的現代化，首先要做到國家治理法治化?？茖W民主的立法則是實現國家治理法治化的基石。在現代國家治理體系建設中，科學與民主是基本的價值追求，這在立法的過程中也得到了體現。

回顧百年以來中國法制的進程，中國人對科學民主的立法的進行了深入的探索。在中國法律近代化轉型的過程中，立法活動從清末修律開始就采取了精英化的立法模式。在法律精英們的努力下，中國仿效大陸法系制定了一套與近代以來西方法學理論相符的法律制度，為中國法律的現代化轉型奠定了基礎。但是，精英化立法理念極易產生立法萬能的自負和沖動，這種立法模式存在很大的缺陷。新式法律移植照搬西方法律的現象明顯，法律中存在著大量與中國現實不符的內容。新型法律制度實施后既未能有效地制止源源不斷產生的糾紛，也未能如期給社會帶來公平和公正。這引起了國人對精英化立法模式下產生的新式法律的懷疑、指責。

在中國共產黨治下的農耕文化環境中的陜甘寧邊區拋棄了過分注重形式正義以及專業化的既定道路，在法制的建設上開始了大眾化的探索。在這一探索的過程中，謝覺哉作為中國共產黨法律工作在當時的直接負責人，發揮了關鍵的作用。他在主持立法的工作中逐漸形成了大眾化的立法思想。這一思想的形成經歷了一段曲折的過程，而它又對陜甘寧邊區立法乃至新中國初期的立法產生了直接的影響。謝覺哉大眾化立法思想是對精英化立法模式的反省和糾正，它在理論上和實踐中是否可行？其具體實施效果如何？大眾化與專業化、精英化立法之間的關系我們該如何把握？都值得認真探討。

改革開放以來，立法專業化趨勢加強。如何糾正其中的偏頗，在立法中最大程度地吸收和體現民意，兼顧立法的科學性與民主性，仍是我們需要認真研究的課題，這關系到國家治理法治化的順利推進。

一、 謝覺哉大眾化立法思想的形成

1. 陜甘寧邊區專業化立法的嘗試與失敗。1940年初，毛澤東發表了《新民主主義論》。他認為，新民主主義的國家應該是為廣大人民所可以接受和認可的國家。依據這一理念，中國共產黨人開始著手在陜甘寧邊區進行政權建設的探索，法制建設是其中的重要一環。謝覺哉于1942年初當選邊區參議會副議長，成為中共當時在法制工作方面的主要負責人。

進行法制改革需要有得力的人才作為助手。謝覺哉對邊區原來的司法工作領導人雷經天等人有所不滿，法制改革不能靠這些原有的司法工作領導人。與此同時，從全國各地源源不斷地涌進延安的愛國知識分子中不乏法律專業人士，如李木庵、張曙時、魯佛民、朱嬰、何思敬等。因此，正苦于法制改革無人可用的謝覺哉對以李木庵等法律專業人士表現出了極大的熱情，邊區法制工作的重要崗位很快便由這些人所掌握。在謝覺哉的支持下，邊區開始了以建立規范化、專業化的法律制度為主要目標之一的法制改革運動。1942年5月，李木庵被任命為陜甘寧邊區高等法院代理院長，成為法制改革的具體領導者。他上任后即著手制定各種審判法規作為判決的法律依據。

然而，隨著改革的推進，專業化立法在實施的過程中遇到了很多的問題，導致謝覺哉對改革乃至李木庵等人發生了質疑。謝覺哉在1943年8月25日的日記里寫到：“過去審判委員會實際在靠不住的秘書手里，不對的處所頗多”。謝覺哉所指的“秘書”主要就是從國統區來的那些法律專家，謝覺哉認為他們是“靠不住的”，主要指政治不過關、脫離實際。在他看來，“新的法律，不止內容要沖破舊的范圍，而且形式也不容為舊形式拘束，要使廣大人民能了解”。他最后認定，“毛病就出在這里。新法學會是十足的舊法學會。舊的法學，這里不需要”。

謝覺哉的指責并非沒有道理。新頒布的法律中規定了很多嚴格的法律程序，對于陜甘寧邊區民眾而言，法院處理案件不迅速，既耽誤生產，費用又多，它們實施后沒有從民眾那里獲得好的反饋。新的法律也被指責偏向地主富農，“許多農民，甚至黨的高層領導都認為，共產黨掌握的邊區法院竟會作出有利于地主和富農的判決，感到十分義憤和不可理解”。1943年12月李木庵被迫辭去了職務，法律專家主導下法制改革失敗了。

導致這種專業化立法嘗試失敗的主要原因在于李木庵等人對邊區的實際情況考慮不充分，也沒有進行認真的調查。新的法律制度更多的是以他們所掌握的《六法全書》知識為模板而創建的。這種法律制度難以適合邊區物質文化落后、法律意志匱乏的實際，無法得到邊區民眾的支持。當然，整風運動等政治因素也起到了很大的作用。

2. 謝覺哉大眾化立法思想的確立。陜甘寧邊區專業化立法模式的失敗，使謝覺哉重新思考了立法模式的選擇方向。謝覺哉認為：“過去舊中國請外國人來編寫法律，雖然很快寫好了，而且也頒布了，可是中國人民不要?！覀兊姆ǎ獜膶嶋H出發，即具體的實際情況和經驗中，摸索出規律來”。這段話的批評同樣適用于邊區的專業化立法，法律專家制定的這些法律在謝覺哉看來難以符合邊區的情理和實際需求。“邊區民主政權是自下而上真正建立在人民大眾上的。”因此，邊區的立法也應該走大眾化道路。

二、 謝覺哉大眾化立法思想的內涵

1. 謝覺哉大眾化立法思想的含義。大眾化立法思想是謝覺哉立法思想體系中的核心觀點。毛澤東認為，大眾化就是“思想感情和工農兵大眾的思想感情打成一片”。這個解釋同樣適用于法制領域。謝覺哉的大眾化立法思想就是說立法所服務的對象應該是人民大眾，立法的依據、使用的語言、形式內容等應與廣大人民的現實需求保持一致，并且法律要從人民大眾的實踐中提煉出來。大眾化立法不僅體現在立法的內容上要符合大眾的需求，在立法的程序上也要讓民眾能夠廣泛參與。要做到立法的大眾化，一方面應積極主動、廣泛地聽取人民群眾的意見，吸收他們參加整個法律的創制過程，使法律更好地反映人民群眾的意志和利益;另一方面，法律用語要簡明，淺顯易懂，便于人民群眾掌握。這就是謝覺哉大眾化立法的基本含義。

2. 謝覺哉大眾化立法思想的主要內容。大眾化立法思想是中國共產黨群眾路線在立法工作中貫徹的必然結果。謝覺哉認為法律應該來源于人民群眾的實踐，“法律是從群眾中來的，把群眾意見，加以洗煉，洗去不好的，煉出好的，用法律形式固定起來”。謝覺哉認為，大眾自己最清楚他們的切身利益和需求所在。

在實現“與人民大眾的思想感情打成一片”的要求上，謝覺哉十分強調立法要符合“情理”， 法律合情合理才能為人民群眾所接受?！皣袂槭卤境！?，國法和民情是在一起的，“情理”就蘊藏在于國家的日常運轉和老百姓的日常生活中。

大眾化立法思想如何實現呢？謝覺哉認為重要的一條便是：“司法要兼做立法的工作——從經驗中創建法律”。他認為，要實現大眾化立法，司法工作者肩負著重要的責任。尤其是在陜甘寧邊區創建新民主主義新法制的背景下，司法與立法相分離的做法已經不能適應形勢發展的要求。謝覺哉對司法工作者強調：“不是等立好了法讓我們來司，而是要我們在司法的過程中，去分析社會狀況，積累司法經驗，作為立法的依據和準備”。而且，謝覺哉認為，由司法來兼做立法的工作是具有普遍性和長久性的。因此，他要求司法人員在工作中認真總結和積累司法經驗，以供立法之用。依照這個思路，中國共產黨人總結司法經驗創造了一些新的制度，比如死緩制度、管制制度等。

三、 對謝覺哉大眾化立法思想的評價

1. 大眾化立法思想的必要性和可行性。一般來講，立法技術中有超前、滯后和同步三種方式。其中，同步立法是常規手段，超前和滯后都是非常規的。超前的立法，即在一定社會關系形成之前便預先以立法的形式對這種社會關系作出調整顯然有悖于法理常識和立法實踐的基本經驗。清末和民國時期，中國法律近代化過程由于其被迫性和急迫性，立法具有明顯的超前性，當時中國社會的基礎還是農業文明下的社會關系，效仿西方工商業文明的社會關系制定出的法律難以與中國的社會銜接，法律在實施過程中產生了諸多的問題。謝覺哉大眾化立法思想正是對這種超前立法的糾正，它要求立法從中國的現實社會關系來出發。

大眾化立法思想確實曾在實踐中取得過一些成果。比如1954年的《憲法》和建國初期制定的《婚姻法》、《兵役法》就很好地體現了民眾的參與，立法效果良好。但是，我們要看到，大眾化立法模式的開展是有特殊條件的。當時的社會關系比較簡單，利益比較單一，黨群關系、干群關系比較簡單，人民對黨和政府的感情比較淳樸。在政府內部分工也比較簡單。

2. 大眾化立法思想的局限。大眾化立法也有不可避免的缺陷。第一，它需要特定的條件才能實現，人力物力耗費巨大，所需要的條件很高，在現實中的可操縱性不強。第二，大眾化立法自身通常也會存在一些弱點，比如難于組織、欠缺知識、意見分散或者盲目跟風、忽視義務、效率低、行動力差等。第三，缺少了專家對社會上的各種感性立法訴求匯總和理性分析的過程，任由大眾隨意立法，容易導致立法上多數人的暴政。其實，謝覺哉在以大眾化立法思想為指導創制新法律的過程中，也遇到了困難。比如建國前后曾嘗試了民法典的起草，后來不了了之。通過大眾化司法總結立法經驗的設想在現實中的可操作性較差。因為這既需要穩定的社會環境，也需要長久的時間，還要有得力的領導、司法機關的配合以及民眾的積極參與，這些條件很難同時齊備。

因此，大眾化立法思想雖然是一種最為民主的立法模式，但是在操作性方面存在著較大的局限性，可以說是一種理想化的立法模式。我們要正視它的局限之處。

3. 社會條件變遷后對專業化立法的需求。大眾化立法思想的產生是中國共產黨人奪取政權時期革命大無畏精神和強烈責任感的體現。在風起云涌的革命年代，它也是中國共產黨爭取民眾支持、徹底摧毀舊政權的合理選擇。不過，中國共產黨取得全國政權后，社會條件發生了巨大的變化，在陜甘寧邊區等農村落后地區的成功立法經驗在運用到城市的立法后遭遇了挫折。社會條件的變化和時代背景的轉換要求立法工作的思路也要轉變。大眾化立法思想所體現出的民主精神要繼續堅持，但是在陜甘寧邊區較為落后的社會條件下的某些具體做法就缺少合理性了。

改革開放后，中國放棄了階級斗爭為綱的路線，也承認對于中國傳統的和西方資產階級的法律可以批判地繼承與參考。因此，對于我們而言，可資參考的立法經驗和資料其實非常充足，如果仍然堅持白手起家，那就是既不科學，也不明智的。當前的中國，社會關系復雜化、利益格局多元化;社會進步，科技發展，很多立法確實需要專業知識，不是普通民眾所能掌握。這都大大增加了大眾化立法的操作難度。立法向著專業化和正規化的方向發展，是社會關系復雜化和社會進步的客觀要求。

4. 實現立法大眾化與專業化的協調。在中國立法向著專業化和正規化發展的同時，立法如何充分、及時反映民眾的訴求和利益，如何防止立法精英化的弊端，仍然是擺在我們面前的一個重要課題。

隨著立法專業化程度越來越高，諳熟法律的專家們會形成共同的話語，并日益與大眾話語相分離，這種現象被稱作為立法的“精英化”。立法權走向精英化會使得法律語言和大眾語言存在越來越大的距離，導致立法脫離社會現實，造成立法與大眾的疏遠，損害大眾對法律的信賴和認同，法律實施的難度大大增加。當前立法中很多“職業病”式的立法弊端。比如關于“子女常回家看看”的立法、“網絡謠言轉發500次入罪”的司法解釋等等，一出爐就引起大眾輿論的嘲諷。立法的精英化的本質是對立法權的壟斷，是立法專業化的異化結果，需要我們警惕。對于這種異化，這就需要大眾的參與，確保民眾廣泛、有效地參與立法，防止專業化異化為精英化。協調好立法的專業化與大眾化的關系才能實現立法的科學與民主。

四、 結語

清末變法以來，中國人在立法中要解決立法的科學性和民主性兩個問題。中國近現代立法過程中精英化立法模式照搬西方法律，忽視了國情和大眾的需求，并沒有給中國帶來科學、民主的良法。正如習總書記所說“解決中國的問題只能在中國大地上探尋適合自己的道路和辦法”。謝覺哉大眾化立法思想正是對科學、民主的立法模式的積極探索。以全面推進依法治國為主題的中國共產黨十八屆四中全會的公報也指出，我國的法治建設還存在許多不適應、不符合的問題，主要表現為：“有的法律法規未能全面反映客觀規律和人民意愿，針對性、可操作性不強，立法工作中部門化傾向、爭權諉責現象較為突出”?？梢姡岣吡⒎ǖ馁|量，追求科學、民主的法律是我們今后需要努力的方向。

中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中多次提到“治理”一詞，強調創新國家治理體制。有學者指出，相比以前的“管理”而言，“治理”使得公民的積極性、主動性得以最大程度的發揮，公民參與社會生活的熱情高漲，公民之間的合作進一步密切，有利于社會的文明進步，是中國共產黨執政理念的新變化。這種變化其實也是對謝覺哉為代表的中共早期領導人的探索的精神與開拓的勇氣的回應。我們在順應立法專業化趨勢的同時，要采取相應的措施防止專業化異化為精英化，要盡量擴大立法的公眾參與，讓專家與大眾都充分發揮作用，實現立法專業化和大眾化的協調，這樣才能制定出高質量的法律，為實現國家治理的法治化奠定堅實的基礎，從而最終實現國家治理的現代化。

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基金項目：中國法學會董必武法學思想研究會2014年研究課題項目重點課題“董必武人民司法觀與新中國司法文明建設”（項目號：DH（2014）Aa01）。

作者簡介：趙曉耕（1960-），男，漢族，北京市人，中國人民大學法學院教授、博士生導師，中國人民大學法學院革命根據地法制研究所副所長。研究方向為中國法制史;段俊杰（1983-），男，漢族，山東省平原縣人，中國人民大學法學院2012級法律史專業博士生，研究方向為中國法制史。

收稿日期：2014-12-08。