中非合作現狀分析與戰略思考

譚波 王亞星

摘要：隨著經濟全球化深入發展，中國與非洲國家的合作出現了一些新情況。文章首先對中非合作的歷史進行了簡單回顧，然后重點分析了中非合作的現狀以及存在的問題和挑戰。文章最后就如何應對挑戰從堅持中非合作特色、完善中非合作的組織和制度保障、加強中國在非洲的軟實力建設以及重視企業責任、規范企業行為等四個方面提出了建議。

關鍵詞：中非合作;非洲;戰略

一、 中非合作歷史回顧

新中國成立后中非合作根據國際國內環境以及合作內容、合作方式的變化，大體上可以劃分為三個階段。第一個階段是20世紀50年代至70年代末。第二個階段是改革開放后到2000年中非合作論壇成立前。第三個階段是中非合作論壇成立之后至今。

中國與非洲第一階段的合作主要集中在政治領域。在共同反對帝國主義、霸權主義和殖民主義的斗爭中，中國人民和非洲人民結下了深厚友誼。在那個年代，中國盡管自身發展水平還比較落后，但仍給非洲國家提供了大量無私援助。這對非洲人民取得革命勝利和非洲國家的經濟發展起到了積極作用，奠定了中非友好關系的基礎。中非友好也給中國帶來了實際利益。1971年，中國在聯合國的合法席位得以恢復，國際地位得到進一步提升。在投贊成票的76個國家中有26個是非洲國家。

改革開放后，黨和國家的中心工作轉移到了經濟建設上來。這一時期，非洲國家特別是獨立后的國家也在為發展經濟、擺脫貧困而努力。隨著雙方戰略的調整，中國對非洲合作開始強調互利互惠。在這一階段，除了繼續對一些最不發達的國家提供力所能及的援助外，中國已將重點轉移到與非洲國家開展互利的經濟技術合作上來。這一時期雙方仍繼續深化政治領域的合作，在國際社會上相互支持。非洲國家幫助中國粉碎了西方發起的多次反華議案，中國也繼續在國際舞臺上為非洲國家爭取更多的政治經濟利益。

二、 中非合作現狀

隨著經濟全球化程度的加深、非洲統一任務的完成以及中國大力實施“走出去”戰略和國內產業結構調整的需要，中非雙方迫切需要在更寬的領域內加強合作，迫切需要一個集成統一的平臺來統籌協調中非合作。在這一背景下，中非合作論壇于2000年成立了。中非合作論壇的成立標志著中非關系由原來的政治、經濟主導向全方位發展。

1. 中國和非洲的經濟合作取得重大進展。一是中國和非洲國家間的貿易增長迅速。中國和非洲的雙邊貿易額已由2000年的106億美元增加至2012年的 1 986億美元，12年間增長了17倍多。（數據來源：國家統計局網站）截止2012年，中國已經連續四年成為非洲地區的最大貿易國。二是中國對非洲國家的投資規模迅速擴大。截止2012年，中國在非洲投資的企業已經超過2 000家，投資項目已達4 000多個，合作項目遍及非洲50個國家。三是中國在非洲的工程承包業務發展迅速。非洲已經成為中國在海外工程承包的第二大市場，中國的工程承包業務占據了非洲工程承包市場的近一半份額。四是中國在非洲部分國家成立了中非經貿合作區。目前，中國已在贊比亞、尼日利亞、埃及、毛里求斯、埃塞俄比亞等國建立了經貿合作區。設立經貿合作區有利于中國企業進入非洲發展，也有利于非洲國家學習中國的發展經驗，引進先進的生產技術和管理方法，促進經貿合作區所在地及其他地區的經濟發展，增加非洲國家的就業，增加東道國的財政收入。五是中國出臺了許多財稅金融政策促進對非貿易投資和非洲企業發展。比如，中國陸續實施對從非洲國家進口的商品免關稅政策;為支持國內企業對非投資，中國金融機構專門設立了用于支持國內企業對非投資的股權基金--中非發展基金;非洲中小企業發展專項貸款則是通過為非洲中小企業提供專項優惠貸款支持非洲中小企業發展，幫助非洲國家改善民生、促進就業。

2. 中非在其它領域的合作也取得了重大進展。一是中非政治合作越來越緊密。在論壇的推動下，中非傳統友誼得到進一步鞏固。在2000年第一次中非合作論壇上，中非宣布建立“新型伙伴關系”。在2006年領導人峰會上雙方將關系升級為“政治上平等互信、經濟上合作共贏、文化上交流互鑒的新型戰略伙伴關系”。中非合作論壇成立以后，中國和非洲國家領導人互訪頻率比論壇成立前有明顯增加。論壇促進了中國與非洲聯盟和非洲次區域組織的合作。《中非合作論壇第五屆部長級會議北京宣言》指出，論壇將加強中國與非洲聯盟和非洲次區域組織的合作。二是中非雙方在和平與安全領域的合作進一步加深。自論壇成立以來，中國對與非洲進行安全合作更加積極，參與領域逐漸擴大，在非洲和平與安全建設中發揮著越來越重要的作用。《中非合作論壇第五屆部長級會議——北京行動計劃（2013年～2015年）》列出了多項措施加強中國與非洲的安全合作。三是中非雙方在人文社會領域交流日益頻繁，合作領域不斷擴大，增進了中非人民的相互了解。在中非合作論壇帶動下，出現了各種專門的合作發展論壇，如中非文化論壇、中非智庫論壇、中非法律論壇等。中國和非洲的交流合作已從政府之間逐步擴展到政府、企業、學術界、傳媒和民間友好團體之間。

三、 中非合作面臨的挑戰

1. 國際社會和部分非洲人民對中非合作的認知有偏差。基于國家利益的考慮和意識形態的差異，國際社會特別是西方社會對中國與非洲密切合作的評價很多是負面的。在媒體上，西方國家拋出了各種言論抨擊中國與非洲合作實際上是中國對非洲搞“新殖民主義”，企圖達到給中非合作設置障礙、牽制中國發展的目的。西方學術界有些人對中非合作存有看法。如美國學者Giry認為中國參與非洲事務，在非洲的影響力越來越大，這將影響到美國等西方國家和國際組織在非洲推進民主化的進程。一些西方智庫對中非合作也大加指責，認為中國在非洲影響力的增加威脅到了西方國家的利益。例如，美國對外關系委員會發布的《對非戰略報告》認為，中國積極參與非洲事務給西方國家帶來了很大威脅，西方國家應該采取措施應對中國在非洲影響力的提升。為了達到抹黑中非合作的目的，某些西方政客甚至在公開場合詆毀中非合作。例如，美國國務卿希拉里·克林頓2011年6月11日在贊比亞首都盧薩卡就中國在非洲影響力日益提升的問題接受媒體采訪時提醒非洲要警惕“中國的新殖民主義”。

部分非洲普通民眾對中非合作也存在一些認知上的偏差。隨著非洲實施多黨制的國家越來越多，再加上非洲國家的媒體因經費問題多采用西方通訊社的稿件，非洲人民受西方輿論的影響較深，造成了部分非洲民眾對中非關系存有一定的看法。沙伯力、嚴海蓉的調查也證實了這一點。通過訪問非洲9國的人，他們發現盡管大多數人給中非合作以正面評價，但在“對中國人小商業的看法”與“中國積極參與非洲是否僅出于滿足其國內資源需求的目的”這兩個問題上，受訪人員存在負面認知的傾向。非洲人民對中非關系某些領域的看法存在負面傾向不利于中非合作往更深的方向發展。

2. 西方大國和新興發展中國家積極參與對非合作，非洲的選擇余地增大，中國面臨的國際競爭更加激烈。隨著國際社會對非洲的關注，西方大國也紛紛加強了與非洲的聯系，采取各種形式開展對非合作。例如，美國為開展對非合作，在經濟方面有《非洲增長與機會法案》和《千年挑戰賬戶》，援助方面有《未來糧食保障行動計劃》。此外，還有反恐、疾病防治等方面的計劃。與美國類似，歐盟以及法國、英國、德國等西歐國家也都有相應的對非合作方案和措施。日本對非洲合作有專門的機制——東京非洲發展國際會議。部分新興大國近年來對非合作也越來越緊密。由于歷史人文地理等方面的原因，印度能夠較好地融入到非洲當地社會。近年來印非合作取得了較大進展，在一定程度上實現了印度對非洲的政策目標。在這種情況下，非洲同哪些國家合作的選擇余地會進一步擴大。中國并不是非洲的唯一合作伙伴。中非合作面臨的國際競爭會越來越大。

3. 中非合作體制機制不完善。一是中非合作論壇的級別問題。中非合作論壇和亞太經合組織、上海合作組織等國際合作組織相比還是有些差距。亞太經合組織和上海合作組織是國家元首、政府首腦峰會級別，而中非合作論壇僅僅是部長級會晤機制。二是中非合作的機制建設落后于非洲地區間以及非洲整體合作機制的建設。例如，近年來非洲次區域組織發展迅速，非盟的力量不斷增強，非洲一體化建設給中非合作機制帶來了新挑戰。三是國內對非合作機構的設置問題。目前的中非合作論壇主要是外交部和商務部在參與，另外還有財政部、國家發展和改革委員會、文化部、教育部、科技部、衛生和計劃生育委員會等多個部委參與。各涉非事務部委在對非工作上缺乏集中統一領導和足夠的溝通。在對非合作過程中，這些部委的參與人員往往是臨時人員或兼職人員，而不是專職人員。況且，中非合作論壇中方后續行動委員會的日常工作主要由外交部非洲司這樣一個司局級機構來承擔，很難引起各參與部門的重視，大大影響了中非合作的效果。四是在非洲方面，由于非洲國家數量很多，各非洲國家很難在同一問題上達成統一意見，導致雙方合作無法達成更加深入的共識，影響了合作效果。

4. 中國在非洲的軟實力相對較弱。盡管中國已成為非洲地區的第一貿易大國，非洲已成為中國海外工程承包的第二大市場，中國對非直接投資增長迅猛，但是中國在非洲的軟實力還不是很強。軟實力是一個和硬實力相對應的概念，主要是指文化影響力和政治模式吸引力。盡管中國的軟實力在非洲有了較大提升，但是，與中非經貿合作的規模相比，軟實力建設還是相對落后的。比如，盡管中國在非洲開辦了孔子學院，但是非洲學員對中國文化的了解還不是很多，這與西方國家在非洲傳教時的影響力相差甚遠。

5. 部分中國企業在非洲的社會責任感不強。隨著中國“走出去”戰略的實施，國家鼓勵有條件的企業到國外去發展，參與非洲合作的主體日益多元化。這其中既有國有大型企業，也有中小企業，甚至還有大量的個體戶。國有大型企業通常在履行企業社會責任、回報當地社會方面做得比較好，但很多中小企業和個體戶由于缺乏長遠規劃，甚至有些抱著“撈一筆就走”的心態，導致這部分企業和個人的社會責任感缺乏，引起了非洲人民甚至是國際社會的批評。問題主要體現在以下幾個方面：一是部分企業對保護當地環境重視不夠，給當地造成了環境污染，損害了當地人民的利益;二是勞資糾紛問題，比如給當地工人的工資偏低，不簽合同、不繳納保險，工作環境較差甚至強迫加班等造成中方管理人員與當地員工之間容易出現矛盾;三是對赴非工作的國內人員教育不夠，導致了有些人對非洲當地習俗不尊重，引起了非洲本土人民對部分中資企業的反感。

四、 中非合作的戰略思考

1. 繼續堅持中非合作的特色。與西方國家同非洲合作附加政治條件不同，中國在和非洲合作過程中堅持不干涉非洲國家內政、不附加政治條件的原則。雖然這一原則遭到了西方國家的指責，但只要這一原則對中非雙方有利，符合中非關系發展的需要，并被大多數非洲國家和人民所認可，那么我們就應該將這一原則堅持下去。當然，不干涉內政并不是說對非洲的政治不聞不問，而是要在尊重非洲各國主權、不干涉非洲國家內部政治事務的基礎上與非洲國家進行政治磋商，在國際舞臺上與非洲國家相互支持。但是，這并不意味著在與非洲合作過程中政治處于次要地位，相反，中國應該繼續加強與非洲的政治合作。

2. 完善中非合作的組織和制度保障。針對目前中非合作論壇的級別偏低和后續行動委員會的協調能力偏弱的現狀，建議提高中非合作論壇的級別，將中非合作論壇提升為類似于亞太經合組織、上海合作組織之類的元首、首腦級會議。單獨設立一個負責對外合作的委員會，整合目前中國的對外合作，如中非合作、中阿合作、上合組織、中國與東盟的合作等各種對外合作。該委員會設立獨立的日常辦事機構。該機構對對外合作委員會負責，主要負責對外合作的戰略研究、對外合作部門之間的協調、對外合作協議的落實與監督等。外交部、商務部、發改委、財政部、農業部、工業和信息化部、中國人民銀行、文化部、教育部、科技部、衛生和計劃生育委員會、國家開發銀行、中國進出口銀行、中國出口信用保險公司等單位作為該委員會的成員單位。委員會主任建議由第一副總理擔任。通過這種集中統一領導，將中國的對外合作落到實處，提升合作水平，取得更好的合作效果。

3. 加強軟實力建設，增強中非合作的國際話語權和對非洲人民的吸引力。在提升軟實力方面，可以考慮從以下幾個方面著手：一是加大對非宣傳。對非合作不但要在“看得見”和“摸得著”的“硬件項目”上下工夫，還要在占領國際輿論陣地，同西方爭奪話語權上下工夫，改變過去那種少說多做的傳統。對非合作過程中要把真實全面的中非關系向非洲人民和國際社會宣傳，創造一個良好的中非合作環境。比如，可以邀請非洲的媒體記者和研究人員參與到中國援助非洲的具體項目中，讓他們親身體驗中國在與非洲合作中互利共贏的事實。在向非洲國家宣傳推介中國方面，除積極向非洲國家輸出我國的文化產品外，還可以邀請非洲記者來中國實地拍攝，通過非洲記者的所見所聞所感向非洲人民介紹真實的中國，改變西方輿論統治非洲的被動局面。二是除官方交流與合作外，可動員我國的非政府組織、學術機構、傳媒機構與非洲的相應組織進行聯系。通過分享發展經驗、進行學術文化交流等方式進一步夯實中非合作的民間基礎。

4. 重視企業責任，規范企業行為。為了更好地規范中國企業在非洲或其他境外地區的經營行為，可以考慮給予駐外使館一定的知情權和監督權，加強對境外中資企業的約束。同時，可以考慮在非洲當地成立援助基金。基金的資金來源由在非洲經營的中資企業根據產業特點、企業規模的不同按照特定比例繳納，作為對非援助的重要補充，以取得更好的社會效益。在和非洲國家合作過程中，要實施更多的技術轉讓，重視對非洲當地人才的培訓。為了盡量多地雇傭非洲當地工人，解決非洲國家的就業，可以規定不同行業、不同規模的在非企業雇傭當地人員的最低比例。國家應該加快制定在外中國企業履行社會責任的規范，將境外中國企業的行為納入法制化管理軌道。

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基金項目：中國人民大學科學研究基金（中央高校基本科研業務費專項資金資助）項目成果（項目號：14XNH245）。

作者簡介：王亞星（1960-），男，回族，吉林省長春市人，中國人民大學商學院教授、博士生導師，研究方向為對外貿易與產業國際化、WTO與產業政策;譚波（1983-），男，漢族，山東省臨沂市人，中國人民大學商學院博士生，研究方向為產業國際化、對外直接投資、對外貿易。

收稿日期：2014-12-12。