我國公眾參與預算監督面臨的問題及對策研究

林樹貴

[摘要]本文從理論和實證兩方面探討了我國公眾參與預算監督仍存在的問題及原因，并針對此提出相關政策建議。文章利用在國家統計年鑒網上查找的相關數據進行了分析，發現我國公眾參與預算監督存在的一些問題的原因。基于研究結論，給出相應的啟示。

[關鍵詞]預算監督;公眾參與;機制完善

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.13.051

近年來，公共預算已經越來越多地成為公眾關注的話題。一方面，公眾的法律意識、權利意識和參與意識越來越強，越來越多的人要求了解政府如何花費自己的納稅錢;另一方面，政府的管理理念在提升，越來越注重決策的科學化、民主化，也更加注重主動接受公眾監督。在這兩者的合力作用下，預算開始從“神秘的宮殿”走向陽光之途。

從中央來看，2009年，國家財政部首次公布了財政預算報告和中央財政預算，其他國家部委的預算信息也陸續公開，截至2011年5月，已經有國土資源部、科技部等74家中央部門向社會公開部門預算收支總表和財政撥款支出預算表。在“三公經費”公開方面，繼科技部公開賬簿之后，截至2011年7月，在98個中央部門中，超過七成的中央部門“三公經費”逐一亮相。從地方來看，除了中央要求的預算公開動作，一些地方早些年就在預算公開和公眾參與進行了各種形式的探索。如，2000年，河南省焦作市成立“財政信息服務大廳”，向公眾公開部門預算;2005年，浙江省新河鎮開展“參與式預算”試驗;2007年，江蘇省無錫市在社區、街道進行“參與式預算”試點;2008年至今，上海市閔行區人大連續四年召開預算聽證會等。這些探索和實踐，從主導主體上看，有人大主導、政府主導、人大與政府共同主導的公眾參與模式;從參與方式上看，大致有座談會、聽證會、公眾調查（問卷調查）、網絡互動、專家咨詢等。

1公眾參與預算監督面臨的問題及成因

1.1參與熱情有待提高，社會思想認識欠到位

社會公眾主動參與預算民主懇談和項目聽證會較少，尤其是一線的工人、農民、婦女、外來人口等普通群體參與度不大。有些公眾代表即使參與懇談，但在懇談過程中始終保持沉默，未達到實質性參與。

部分公眾的政治參與意識比較薄弱，參與主動性欠強、熱情不高，存在“隨大流”“搭便車”思想，參與力量總體偏弱。有的認為參加預算民主懇談與否都能享受到懇談后的“公共品”，而參與要付出一定的時間、精力、交通等成本，何況發言的影響又微乎甚微。

1.2參與渠道仍需拓展，反饋機制不夠健全

我國部分地方的預算執行懇談會或監督會等形式和渠道仍需拓展，懇談程序設計有待進一步優化，懇談方式需要進一步創新和多樣化，預算修正權行使不夠充分。有些預算項目在代表和公眾沒有參與進來以前，政府領導早已“拍板”定型，公眾參與往往只能在基調已定的情況下作一些小修小補。

公眾參與民主懇談后，對自己所提意見有沒有采納、落實得如何等情況無從知曉。有些預算信息網絡平臺尚未開發網上評議、互動交流等功能，預決算公開反饋機制不夠健全，阻礙了政府和公眾深層次交流。

1.3公眾素質尚需提升，全過程監督較為缺乏

受專業知識影響，有的代表和公眾只能粗線條地閱讀預算草案，對預算安排是否科學合理難以作出正確判斷，存在“走過場”現象，影響監督實效。受利己思想影響，有的代表和公眾僅關注局部利益或個體利益，沒能從市域發展高度參與懇談，甚至把懇談會當成信訪會;有的公眾甚至發表某些偏激言論，對部門領導進行“要挾”。受個體能力影響，部分公眾參與能力還處于低水平層次，對一些問題糾纏不清，發言偏離預算懇談主題。受預算改革進程等客觀原因限制，代表更多地關注預算編制，而對預算執行、決算情況缺乏全過程跟蹤監督。

1.4公眾對預決算關注度不高，公開實效有待增強

公眾網絡參與監督仍處于自發狀態，一定程度呈現自發和無序特征。有些預決算信息雖已在網上公開，但是有些網民對預算公開持“無所謂”態度，預決算瀏覽量和點擊量不高。部分網民側重道德層面調侃、發牢騷，對預算編制是否合理關注度并不高，缺乏從會計科目、財政預算等專業技術方面開展探討。

2深化公眾參與預算監督的對策和建議

2.1注重制度化建設，完善操作規程

推進預算法修訂等工作，及早出臺公眾參與預決算監督的條例。對預算民主懇談、征詢懇談、項目聽證、預算修正、執行監督、績效監督等制度和規程進行全方位跟進和完善。

只有將公眾參與置于制度化框架下，公眾的知情權和監督權才能得到有效保障，監督才能具有可持續性。建議各地加快推進制度化建設，注重制度落實，使預算懇談不斷走向民主化、基層化。廣泛推行參與式預算，并與當地相關目標考核結合，為公眾參與預算協商提供制度保障。

2.2注重常態化參與，強化意見采納

全面建立并及時動態調整預算審查監督參與庫和專業庫，采用設定條件、科學抽選等方式，選出公眾代表安排到各個預算懇談小組，通過討論發言、問卷調查等方式參與預算協商。預算民主懇談要進一步優化公眾參與程序，注重代表和公眾的會前調研，增加詢問和辯論環節。

積極培育社會中間組織，吸收更多草根組織參與預算協商討論，確保各利益集團平等地表達利益訴求。高度重視每一位公眾意見的反饋，根據實際情況采納意見，促進預算和項目決策進一步科學合理。

2.3注重教育培訓，激發參與興趣

對在校大學生，采取選修公共財政預決算課程和社會實踐教育等形式，提高大學生對政府預決算的監督水平。對初中、高中學生，采取設立預算教育實踐基地等方式，提升預算意識，普及預算知識，進而推動全社會提高預算水平。

政府部門要對預算進行精心設計，不斷增強全口徑預算編制、預算執行的透明度，注重預算細化。參照香港等地在每年的財政預算中配大量的插圖、表格和漫畫等方式，用一些生動活潑的語言、通俗易懂的圖片和視頻為代表和公眾進行介紹，使公眾了解起來方便輕松，激發參與者的興趣。

2.4注重擴大參與面，開拓參與新渠道

積極創新聽證會、民主懇談會、預算征詢會等載體，注重代表和公眾懇談實效。借助報紙、網絡、宣傳欄、電視、調查問卷等方式，充分了解民意并及時反饋信息。

網絡特有的開放性、匿名性、便捷性等特點，逐漸成為公眾參與預決算監督的新載體。不斷建立健全政府預算信息平臺，公眾通過政府門戶網站公開的預算信息，實質性地參與預算編制、審議、執行等全過程監督。通過設立熱線電話、完善網上實時評價和互動交流等方式，及時回應公眾關切，形成監督合力。

3結論

公眾參與政府預算監督是一種有效的監督途徑，雖然我國目前在預算監督的公眾參與方面取得了一定進展，但是總體而言還處于起步階段，仍然存在著許多問題，在公眾參與的熱情、參與的范圍、參與的程度、參與的效果等方面都有待進一步探索和實踐。希望能夠注重制度化建設，完善操作規程;注重常態化參與，強化意見采納;注重教育培訓，激發參與興趣;注重擴大參與面，開拓參與新渠道。相信我國的政府預算會越來越陽光透明，公眾參與力度與廣度會越來越大。

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