新型城鎮化建設下關于濱州市現行土地利用總體規劃的思考

田大德

[摘要]黨的十八屆三中全會提出完善城鎮化健康發展體制機制，在做好風險防控的前提下，破解城鎮化難題迫切需要改革和創新。目前濱州市正處在城鎮化發展的高速時期，現行土地利用總體規劃在促進城鎮化發展的同時，在某些方面已不能適應新形勢的要求。本文在對新型城鎮化多角度解讀，剖析濱州市土地利用總體規劃對城鎮化發展的作用后，分析了推進新型城鎮化土地利用面臨的挑戰和問題，提出了相應的完善土地規劃制度破解城鎮化發展難題的策略建議。

[關鍵詞]新型城鎮化建設;土地利用總體規劃;濱州市;挑戰

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.13.202

目前，濱州市正處于全面建設小康社會的關鍵時期和新型城鎮化建設的黃金發展期，也是跨越“中等收入陷阱”的戰略機遇期。面對社會經濟發展和新型城鎮化建設的宏觀趨勢以及土地利用的諸多問題，如何正確運用土地利用總體規劃工具，破解制約新型城鎮化發展的各項難題，是土地資源管理工作者必須解決的首要任務。

1新型城鎮化發展解讀

1.1新型城鎮化的概念內涵

新型城鎮化，是以民生、可持續發展和質量為內涵，以追求平等、幸福、轉型、綠色、健康和集約為核心目標，以實現區域統籌與協調一體、產業升級與低碳轉型、生態文明和集約高效、制度改革和體制創新為重點內容的嶄新的城鎮化過程。

推行新型城鎮化的目的：一是積極應對國內外政治、經濟發展的新形勢;二是彌補長期以來高速城鎮化帶來的弊端和損失;三是最大限度地將改革開放成果惠及廣大人民;四是促進未來我國城鄉建設的可持續發展。

1.2新型城鎮化多角度解讀

1.2.1從國內城鎮化應對未來不確定性的角度

2010年后，全球形勢已發生重大變化，國內城鎮化面臨的挑戰也越來越多，不確定因素驟然增加。首先，不斷深入的全球化是一把雙刃劍。國內勞動力成本的不斷上漲促使部分勞動密集型產業開始向周邊地區遷移;各項資源存量的日趨下降導致以往大面積、大規模的以資源采掘為主的資源依賴型產業開始衰敗，中國已出現了數批“資源枯竭型”城鎮。其次，隨著國內老齡化的不斷加速與人口紅利逐步消失，未來能否繼續保有上述優勢尚未可知。因此，新型城鎮化必須努力擺脫土地、資源和人口的三重依賴，必須走可持續發展的道路。再次，中國未來的城鎮化發展面臨諸多不確定需求。隨著國民收入的不斷提高，人們對于生活質量和精神層面的要求越來越大，長期以經濟和物質建設為主的中國城鎮化模式正面臨著從外向型向內向型轉變的挑戰。

1.2.2從反思過去中國城鎮化過程中錯誤做法的角度

自新中國成立以來，總體上實現了城鎮化的快速發展。持續高速的城鎮化進程遺留了眾多歷史性問題，比如：①對農業經濟的忽視導致“三農”問題;②對城市空間管制的不到位導致基本農田不斷被侵占;③對生產技術創新的投入不足導致大量城鎮長期處于產業鏈條末端;④對傳統能源和材料的過度依賴導致資源幾近枯竭;⑤對節能意識的薄弱和對環境監管力度的放松導致長期的高污染、高能耗和高排放等。為此，新型城鎮化必須以可持續發展為重要內涵，走結構優化、綠色低碳、安全健康、集約高效之路。

1.2.3從城鎮化國際經驗教訓借鑒的角度

2013年，我國城鎮化率已達到53.73%。按照國際城市發展經驗教訓，城鎮化率逾越50%以后，一方面城鎮化速度會持續加速突破60%～70%，另一方面長期高速城鎮化導致的諸多弊病將不斷涌現，包括城鄉差距問題、生態環境問題和社會公平公正問題等。為此，新型城鎮化必須盡快從片面追求城鎮化速度向城鎮化質量轉變。

1.2.4從當屆政府執政的角度

當前無論是提高經濟增長質量和效益、保持物價穩定、增強消費政策，還是完善結構性減稅、保持人民幣匯率穩定、堅持房地產市場調控、積極穩妥推進城鎮化等都根本性地指向兩項重要內容：一是促進經濟持續健康發展，二是保障和改善民生。因此，在此背景下的新型城鎮化必須將民生和經濟兩手抓，走發展與惠民并舉的新道路。

2濱州市土地利用總體規劃對城鎮化發展的作用

2.1土地規劃對經濟社會建設的作用

一是耕地特別是基本農田得到有效保護，實現了市域耕地總量動態平衡。全市現狀耕地面積465426hm2、基本農田面積388202hm2，分別大于2020年規劃指標449326hm2和385335hm2，這與市縣區嚴格落實耕地和基本農田保護制度、嚴格控制建設占用耕地、嚴格實施土地用途管制制度密切相關。

二是基本滿足全市經濟、社會發展的用地需求。通過科學制定并嚴格執行建設用地年度計劃，實施以城鄉建設用地增減掛鉤為主要內容的土地綜合整治、未利用地開發利用等，推動了農村居民向城鎮和社區集中，工業向園區集中，促進了城鄉一體化建設和經濟社會全面協調可持續發展。

三是嚴格土地用途管制，促進生態環境改善。通過嚴格實行城鄉建設用地邊界控制、嚴格實施年度計劃管理、嚴格實施土地用途管制規則等，有效保障了生態用地。在土地利用總體規劃控制的基礎上開展未利用地開發與保護，提高了土地利用率，并對北部沿海的未利用地進行生態保護，與禁止建設區相銜接。

2.2土地規劃實施成效

一是規劃實施的經濟效益。濱州市2013年實現地區生產總值2100億元，是2005年614.8億元的3.4倍，年均增長18.3%，高于山東省平均增長水平。三產比例由2005年的13.3∶60.2∶26.5調整為9.8∶51.3∶38.9，產業結構日益趨向合理。經濟快速增長體現了規劃對各類用地的良好保障作用。產業結構改善表明根據本輪土地規劃的要求，通過土地參與宏觀調控，建設用地供給向支柱產業、新興產業和高附加值產業傾斜的土地政策取得了良好實效。

二是規劃實施的社會效益。2005—2013年，濱州市的城市化率由41.0%提升到51.0%，提高10個百分點;城鄉居民人均收入和消費水平普遍大幅度提高，人民生活得到改善。城市社會保障房建設和舊城改造、新農村和新型農村社區建設穩步推進。通過對田、水、路、林、村的綜合整治，農業生產基礎實施進一步完善，耕地利用效率普遍提高了5%～10%，促進農業增產、農民增收。

三是規劃實施的生態效益。全市節能減排目標全面完成，單位生產總值能耗下降超22%，空氣質量Ⅱ級標準以上天數超過300天。全市嚴格保護具有重要生態功能的耕地、林地、牧草地、水域和部分未利用地等基礎型生態用地;因地制宜地構建有助于生態建設和改善的土地利用格局，支持自然保護區、生態功能區建設;加強林地建設和保護;加強水土保持和退化土地防治，水土流失治理率達到74%以上。

3推進新型城鎮化土地利用面臨的挑戰

3.1城鎮化面臨的若干土地利用問題

一是“耕地保護壓力”。城鎮化必然要有一定的土地作保障。按照本輪規劃指標，濱州市新增建設占用耕地控制目標為10514hm2，已使用6173 hm2，剩余空間為4341 hm2。到2020年，新增建設還需占用耕地7054 hm2。因此，濱州市未來城鎮化快速發展過程中，土地利用面臨著前所未有的耕地保護危機。

二是“發展空間壓力”。濱州市建設用地總量、城鄉建設用地、城鎮工礦用地規劃剩余空間分別為5109 hm2、787 hm2、13375 hm2。城鎮工礦用地剩余空間13375 hm2中，因增減掛鉤等將農村居民點變為城鎮工礦用地7029 hm2，實際剩余指標為6346 hm2。剩余空間可使用年限為3.1年、0.6年、4.4年。濱州市未來土地利用面臨嚴重的發展空間危機。

三是“生態安全壓力”。城鎮化發展降低土地資源的生態功能。一方面，大量的農用地變為生態功能較弱的建設用地，土地資源的傳統用途和性質發生了根本性改變。濕地面積持續萎縮，森林、草地生物量下降，生物多樣性減少。另一方面，因污染等原因，農用地的生態功能急劇下降。城市垃圾、工業廢渣等固體廢棄物、污水灌溉、大氣飄（降）塵造成了嚴重的土地污染。如何正確處理好經濟發展與生態環境的關系，是未來土地利用必須解決的核心課題。

四是“城鄉公平壓力”。二元制最大的危害在于把城鄉有機系統割裂開，在土地利用發展機會上，二者無法獲得均等的發展機會，由于城市處于明顯的優勢主導地位，嚴重壓縮了鄉鎮的發展空間，最明顯的表現在于新增建設用地指標的分配上。濱州市為了照顧重點城鎮、重點產業發展，將大部分新增規模指標分配給中心城區，少部分新增建設用地指標分配給重點鄉鎮，而一般鄉鎮新增建設用地空間需要通過農村建設用地整治挖潛來獲取，但是在實際執行中，城鄉增減掛鉤項目實施難度較大。

3.2新型城鎮化的土地利用戰略選擇

一是城鎮用地網絡化。在推進新型城鎮化戰略過程中，要具備前瞻性眼光，積極推行城鎮網絡化發展。在土地利用方面，實行城鎮用地網絡化戰略，逐漸形成離心擴散、吸納包容和相互融合的多模式復合發展，避免土地資源過度分散供給，更有利于城鎮發展過程中要素的空間集聚，進一步促進人口集中，提高土地利用率、城鎮容積率和人口密度。

二是空間布局合理化。首先是因地制宜地選擇城鎮化道路，形成適合市情特點的城鎮體系。其次是城市內部布局。這些年城市建成區擴張比較快，但內部布局的科學性被忽視了。城市功能與城市用地空間布局嚴重脫節，也是推進城鎮空間布局合理化中需要重點解決的問題。

三是土地利用集聚化。從空間經濟學角度來看，第二和第三產業區位的形成和集聚是城鎮化的本質，而城鎮的集聚功能和產業化的經濟效應，是產業空間集聚的推動力。可以通過土地利用規劃等來引導土地要素集聚，推行土地利用的集聚化，進而影響產業的空間配置和結構，是協調和處理區域中各城鎮發展的矛盾和問題、合理配置區域空間資源、防止重復建設、提高土地利用效率和集約利用度、化解城鎮化進程中效率成本危機的手段和行動依據。

4現行土地規劃對新型城鎮化發展的適應性評估

4.1未來經濟社會發展態勢

根據濱州市國民經濟和社會發展“十二五”規劃綱要，預計至2015年全市地區生產總值年均增長13.8%，達到3000億元，人均達到7.7萬元;經濟結構更加合理，三次產業結構調整為6∶52∶42;城鎮化水平達到55%;生活水平不斷提高，城鎮居民人均可支配收入和農民人均純收入年均分別增長13%左右。到2020年，人均主要指標達到黃河三角洲地區規劃平均水平，整體發展水平進入全省上游，地區生產總值達到5600億元，人均GDP達到14萬元，總體上基本實現現代化。

4.2規劃建設用地空間不足

濱州市建設用地總量、城鄉建設用地、城鎮工礦用地2020年規規劃剩余空間分別為5109 hm2、787 hm2、6346 hm2。按目前用地速度，其使用年限分別僅為3.1年、0.6年、4.4年。到2015年，作為約束性指標的城鄉建設用地規模需要增加3252 hm2。

4.3規劃空間布局調整需求

一是城鎮建設用地布局調整。正在編制的《濱州市城鎮化發展規劃（2013—2020年）》，以“綠色發展、積聚轉型”為目標，以人口城鎮化為核心，以提升產業支撐力和城鎮承載力為重點，規劃2020年城鎮化率為60%，城鎮人口規模237萬人，用地規模為273平方公里，城鎮體系的重構、不同城鎮的錯位發展需要土地規劃作出科學引導。

二是產業發展用地布局調整。我市雖然有未利用地235.5萬畝，但在規劃修編時新增建設用地規模過多地集中在中心城區，沒有放在未利用地區域內。目前，市政府實施北部崛起、沿海突破等工程，劃定了飛地經濟示范區，用于承接有關縣區產業轉移，市政府擬統籌各縣區建設用地規模，根據濱州臨港產業區發展規劃合理布局。

三是基礎設施用地布局調整。基礎設施建設滯后是限制濱州市推進黃河三角洲高效生態經濟區和藍色經濟區建設的制約因素。為了匹配黃河三角洲高效生態經濟區和藍色經濟區建設需要，濱州市調整了基礎設施建設戰略，一批基礎設施建設項目需要建設。

5完善土地規劃制度破解城鎮化發展難題的策略分析

一是通過規劃修改推進新型城鎮化發展。濱州市現行土地規劃執行良好，但與新型城鎮化建設背景下的經濟社會發展趨勢不適應。兩項以上規劃控制性指標有被突破趨勢，土地規劃數據庫建成后，預留規劃指標少，規劃缺乏彈性和靈活性;經濟社會發展現狀或趨勢與規劃目標存在偏離，現行土地規劃與推進型新型城鎮化的發展目標存在脫節，為破解推進新型城鎮化必須面對的各項難題，維護規劃的科學性和合理性，有必要對本輪土地規劃進行修改。

二是通過規劃實施穩控城鎮化速度保護耕地。濱州市正處在工業化、城鎮化加快發展的時期，從世界各國的經驗教訓看，這個時期也是耕地減少最快的時期，如果不控制盲目占地，減少不合理占地，就有可能犯歷史性錯誤。因此，在推動新型城鎮化建設過程中，土地利用規劃應起到城鎮化調速器的作用，有效遏制城鎮化“冒進”沖動，穩控城鎮化速度，調整城鎮化發展方向與方式，嚴格控制各種建設對耕地的占用，防止出現新的圈地、占地熱。采取有效措施加強耕地管理與保護，確保糧食安全。

三是通過規劃控制建構有序合理的城鎮規模體系。要科學合理地確立省級及市級區域性的城鎮規模體系，從宏觀上做到城鎮體系層次分明、規模適度、布局合理，并針對各個城鎮所在地區的土地供給能力、經濟發展水平和用地實際，設立城鎮建設用地控制區。根據可持續發展的方針，嚴控新增非農建設用地的總量供應，確立城鄉建設用地規模的約束機制。

四是通過規劃管控走資源節約型城鎮化發展道路。按照土地利用總體規劃劃定的“三界四區”，將城鎮建設用地管制邊界和管制區域落到實地，明確四至范圍，防止城鎮建設無序蔓延擴張。堅持開源節流，合理利用未利用地和非耕地，積極拓展建設用地空間，從而保證城鎮化過程中的糧食安全、生態安全和經濟社會又好又快發展。深度開發農業用地、建設用地，擴展土地空間的立體開發，減少交通和倉儲對地面的占用，以提高土地空間資源的承載力和經濟容量，提高土地資源的整體集約效率和附加集約效率。

五是通過規劃調控建立良性循環的人工生態系統。土地利用規劃要建立起良性循環的人工生態系統，使人口、資源、環境、經濟等相互協調發展。必須堅持以低碳理念進行土地利用規劃，設立土地生態保護區，保護稀缺的土地資源，如通過在城市集聚區邊緣種植林帶，構成一道組織城市蔓延的天然屏障。同時，在用地結構和生產力布局上，更加重視城市基礎建設，消除諸如城市擁擠、交通混亂、環境污染、住房短缺和生活不便等問題。

綜上所述，現行土地利用總體規劃為城鎮化發展起了巨大的推動作用，但在新型城鎮化發展的背景下，面臨的挑戰也越來越多。如何破解人地矛盾成為當下急需解決的問題。土地利用總體規劃雖有其權威性和嚴肅性，但不能失去其科學性，順應時代形式，適時調整完善，才能為經濟社會發展，新型城鎮化建設提供強有力保障。

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