論健全我國“失地”農民社會保障體系的重要性及其對策

劉思琪

【摘要】隨著我國城市化的進一步推進和城市基礎設施建設的飛速發展，農村大量的土地被征用，也就產生了大量的“失地”農民，而農村土地上的收益原本是農民最根本、最直接和幾乎是唯一的收入來源。對“失地”農民利益是否得到必要的保障，這是關系到能否實現經濟發展和社會穩定相協調的重要因素。應通過改革現有的土地征用制度、提高土地補償標準和內容、改革城鄉分離的戶籍管理制度、建立全國統一的社會保障制度等方面完善“失地”農民社會保障。

【關鍵詞】“失地”農民 農村 土地 社會保障

“失地”農民，顧名思義，“就是指因為土地被征用等各種原因而失去大部分或全部土地的農民”。【1】城鄉一體化必然導致“失地”農民的產生。在世界范圍內來看，“失地”農民問題的產生起源于英國在進行城市化進程中的“圈地運動”。我國于20世紀50年代就產生了“失地”農民，最初只是在江蘇、浙江還有廣東等經濟較發達的省份表現得相對明顯，到80-90年代幾乎普及全國。“失地”農民的產生是城市化進程的必然結果，在我國的建設中，將有越來越多的“失地”農民產生。

一、“失地”農民社會保障的現狀

城市化進程的加快使得土地占有也在逐年增加。從目前來看，我國還沒有系統地研究針對“失地”農民的社會保障問題，尚未建立有效的“失地”農民社會保障機制。只有在經濟發展較好、財政充足的浙江、上海等地，才建立了比較好的社會保障體系。但是即使是這些綜合經濟實力較強的省份，也沒有建立針對“失地”農民的社會保障。其他省份，尤其是西部的省份，基本是一次性的低額的補償方式。有的“失地”農民甚至連基本的最低生活保障都享受不到。總體來說，“失地”農民除家庭貧困被納入低保和農村合作醫療保險外，大多數“失地”農民游離于社會保障網之外。全國范圍內的“失地”農民社會保障情況令人堪憂，突出的問題主要體現在下述幾個方面：

（一）安置方式單一，補償標準較低，起不到保障作用。

目前對“失地”農民安置雖有貨幣、就業、住房、劃地等各種不同形式的安置形式，但最通常采取的還是貨幣安置的方式，即一次性的支付農民一筆錢，包括土地附著物、青苗補償費、土地出讓和房屋拆遷安置后再按每戶的人頭進行的補貼，這之后農民就要自謀生路了。

（二）已有保障項目單一，體系設計不合理。

目前我國有些地方已初步建立起“失地”農民的社會保障體系，如建立“失地”農民基本生活保障基金制度、基本養老保險制度、農民轉市民及留地保障制度，并且還沒有擺脫計劃經濟時期建立起來的以征地補償和就業安置為主體的保障機制。從各地“失地”農民社會保障體系建立的情況來看，普遍比較重視“失地”農民的養老保障和長期保障問題，而未認識到“失地”農民的短期保障問題；從“失地”農民社會保障體系的內容來看，保障項目比較單一，而且各個地方都沒有從協調社會經濟發展的角度出發，建立全面有效的和可持續發展的“失地”農民社會保障體系。

（三）各地發展不均衡，保障能力較弱。

雖然當前各個地方“失地”農民社會保障體系建設或多或少都取得了一定的成效，但是由于沒有全國性的統一規劃和政策給予指導和幫助，各地區都是自行探索建設方案，各地法規不統一，做法也不一樣，導致發展程度也不一致。同時，各地經濟發展水平存在差異，對“失地”農民的保障水平也不盡相同，難以保證“失地”農民的保障需求。此外，各地自行建立“失地”農民保障體系也往往缺乏長期的資金支持和運作，保障的持續性難以維系。

二、健全“失地”農民社會保障體系的重要性

（一）有利于社會經濟的發展

首先，完善的社會保障體系，可以促進對土地的征收和利用，提高經濟運行的速度和效率。其次，對“失地”農民的保障使他們可以繼續就業和發展，對經濟建設也起到積極作用。“失地”農民通過社會保障進入城市的圈層，成為城市的一員，脫離了農業生產，可以促進城市化進程，為工業的發展提供了充足的勞動力，也為工業產品提供了一個廣闊的市場空間。建立“失地”農民社會保障，可以使土地得到充分利用，可以使農民充分發揮自己的聰明才智，是個多贏的結果。同時，健全“失地”農民社會保障體系，減少“失地”農民的后顧之憂，從而減少了征收土地的阻力，提高了征地制度的預期效率，對推進城市化也有積極作用。

（二）有利于政治和社會的穩定

在今天建設和諧社會的追求中，“失地”農民的問題應該引起社會各界的積極關注。“失地”農民的利益得不到保障，就會引起一系列的社會問題，影響我國和諧社會的建設。農民與土地開發的沖突經常出現，這不僅影響了“失地”農民的生活，也對土地的開發起了阻礙的作用。當前，很大一部分的農民上訪事件是由于“失地”農民對于失去土地和得到的補償不滿，而事實上也反映了他們對未來生活的不安。這些問題，可能會成為影響社會的重大問題，這與我國加快城市化建設和建設小康社會的目標相違背，也不利于政治上的團結、社會的穩定和發展。

（三）有利于為 “失地”農民提供生活保障

在沒有失去土地以前，大部分的農民主要靠承包土地獲得生活來源，但是在失去土地這一最基本的生活保障后，他們就失去了生活的主要經濟來源。雖然都能夠得到一定的補償，但是現行的補償方法很難解決他們的長期基本生活保障。目前我國對“失地”農民的安置方式主要有以下三種：貨幣補償，留地安置，招工安置。“但是由于補償中存在的種種問題，造成貨幣補償只能維持“失地”農民幾年的生活，對于長期生活則不能給予很好的保障；留地安置則是因為集體的管理和運作不善而不能給予 “失地”農民很好的生活保障；招工安置對于農民也存在著很多的不利因素，比如技能不足等，他們很容易成為市場化和企業改制的犧牲品。”【3】因此，建立完善的保障體系才能給予“失地”農民長期的保障。

三、健全“失地”農民社會保障體系的路徑

（一）改革現有的土地征用制度

在土地征用過程中一個很嚴重的問題是行政權利的濫用，農民沒有話語權，也沒有充分發揮市場機制的作用。“城市土地已經基本實現用市場進行配置，除了公益性用地，但是農村集體土地還是實行計劃經濟時期下實行的配給制征用和補償形式。”【4】在參與社會生產過程中，農民是用市場價格買走了生產資料，而他們使用和擁有的土地卻被征地部門以偏低的“計劃”價格奪走，這明顯違背了市場經濟的運行規則。征地制度改革的癥結在于對“失地”農民進行資源稟賦權利的補償，還農民在市場經濟條件下的自生能力。

（二）提高補償標準，并進行多樣化的補償

第一，提高補償標準。目前我們對于補償費的測算主要采取“產值倍數法”，而這種方法易導致補償數額偏低的問題，對此可以用“綜合因素法”代替“產值倍數法”，重新對征地補償費進行測算。“綜合因素法”是以被征用土地的年平均收益水平為基礎，結合被征用土地的各方面因素，包括質量肥力、區位條件、地理位置、供求關系等，估量界定該地區征地價格的平均水平。“綜合因素法”的運用能夠給“失地”農民帶來更多的資金補償。

第二，增加補償內容。在對農民土地進行補償評估時，要充分考慮到土地對農民所具有的多種保障功能，除按現行市場價對土地進行評估外，還要考慮土地潛在收益的損失，未來土地增值的價格損失，及農民因失去土地的其他各項間接損失，通過增加內容，來提高補償，補足補夠。

第三，建立靈活多樣的市場化征地補償模式。變“失地”農民“一次性補償”為“永久性收益”。“主要采取以下兩種方法：一是固定回報法。在村民同意的情況下，可以將征地得到的補償辦企業，搞經營，年終村民從經營的收益中得到回報。”【6】二是入股分紅法。將土地補償款分成若干份，具體量化給村民，股本金通過集體自辦企業或者和其他企業合作經營，年終按收益多少和股份多少進行分配。”

第四，嚴格執行發放標準。“失地”農民應該得到與失去的土地相適合的補償。鄉鎮政府是政府的基層組織，并非土地所有者，鄉鎮一級無權截留補償金，而現在存在著鄉鎮政府把征地補償款就像擠牙膏一樣發到農民手上，更有甚者以各種名義減少、拖欠、挪用、截留征地補償款。

（三）改革城鄉分離的戶籍管理制度

城鄉分離的戶籍管理制度，給農村居民進城務工設置了種種障礙。所以為了便于“失地”農民更好的就業，必須改革城鄉分離的戶籍管理制度，并將農民工納入城市社會保障制度的覆蓋范圍。“城鄉戶籍分離管理制度，嚴重阻礙了城市化的進程，造成我國城市化進程嚴重落后于工業化進程。同時，城鄉戶籍分離管理制度還是造成城鄉兩種社會保障等一系列制度差異的重要基礎，導致了對農村居的公民權利的歧視。”【7】這種世界獨有的不合理的制度必須徹底予以打破。要還農村居民在城鄉之間自由遷徙的權利。

（四）建立適合“失地”農民的多層次的社會保障制度

上述征地安置方式的探索，雖然在解決“失地”農民生活后顧之憂問題上起到了很好的作用，但它仍不能從根本上解決“失地”農民所面臨的各種問題，比如養老、醫療保障和就業等。要想切實解決“失地”農民所面臨的各種問題，建立起同城鎮居民相統一的社會保障顯得尤為重要，即將所有“失地”農民都納入城鎮社會保障體系之中，在養老、醫療保險方面積極創造條件讓“失地”農民參加。為了解決他們的生活保障問題，要從政策、制度和法律層面上去完善。

（五）確立面向“失地”農民的社會保障的法律地位

“失地”農民的社會保障不能以一種政策形式出現，而是必須以法律的形式出現。“法律所具有的強制性，對于“失地”農民按期繳納的社會保障金和國家在一定條件下為農民提供社會保障都要有很強的約束性。因此，必須做好立法工作，從法律上確定“失地”農民社會保障的地位，明確具體的保障對象、內容和標準。

（六）建立全國統一的社會保障制度

我們主張建立全國統一的社會保障制度，是指國家要給所有的公民以同等的待遇和平等的機會，凡由政府提供的社會保障，其受益對象就應將農村居民包括在內。國家給予城市居民的同樣也應該惠及農村居民，比如最低生活保障，還有社會統籌養老保險等。但是我們也要考慮到農村和城市居民的生活、消費水平存在差距，所以對于最低生活保障和社會統籌養老保險的制定標準可以區別開來，但決不能保障了城市居民的基本生活，而不顧農村居民的生存狀況。

城市化對于我國的農民而言，應該是雨露而不是陰影。農民“失地”是歷史發展的必然結果，也是時代進步的必然要求。城市化的結果應該是惠及農民，而不是導致大量農民“失地”、失業。我國社會步入了一個新的敏感期，因利益格局的調整，各種矛盾沖突漸趨激烈，若解決不了“失地”農民問題，基層社會就會動蕩，沒有穩定的社會就談不上全面建設小康社會。只要我們認真解決“失地”農民問題，維護“失地”農民的合法利益，就可以加快和諧社會的建設，加快現代化建設的進程。

[注 釋]

[1] 何建華，《城市化進程中的農民利益保護問題》，《華中師范大學學報》，2009年，第27—31頁。

[2] 康松，《城市化進程中“失地”農民權益損失及其保障對策》，《農村經濟》，2009年，第14—16頁。

[3] 廖小軍，《妥善解決當前“失地”農民問題的若干思考》，《東南學術》，2008年，第21—22頁。

[4] 李少霞，《論我國“失地”農民社會保障體系構建》，《山東工商學院學報》，2008年，第43—45頁。

[5] 劉鈞，《社會保障理論與務實》，北京：清華大學出版社，2008年，第22—25頁。

[6] 吳鵬森，《社會保障概論》，上海：上海人民出版社，2008年，第112頁。

[7] 夏鳳珍，《城市化進程中“失地”農民的利益保護》，《江漢論壇》，2007年，第36—37頁。

[參考文獻]

[8] 楊振，《城市邊緣區“失地”農民利益保障問題分析》，《開發研究》，2005年，第36—37頁。

[9] 潘光輝，《“失地”農民社會保障和就業問題研究》，廣州：暨南大學出版社，2009年，第26—29頁。

[10] 韓清華，《雙流“失地”農民社會保障問題調查》，《中國經濟時報》，2004年，第7—9頁。

[11] 王克強，《土地對農民基本生活保障效用的實證研究》，《四川大學學報》，2005年，第3期。

[12] 姜長云，《農村土地與農民的社會保障》，《經濟社會體制比較》，2004年，第7—9頁。

[13] 朱明芬，《浙江“失地”農民利益保障現狀調研及對策》，《中國農村經濟》，2005年，第11—13頁。

[14] 梁祖斌，《演變中的社會福利政策思維》，《社會學》，2005年，第22—23頁。

[15] 羅遐，《農民工社會保障現狀分析與政策建議》，《西安電子科技大學學報》，2003年，第49—50頁。