城鎮綜合開發投資業務檔案管理芻議

孫茹靜 楊麗 郭萍

摘要：在國家大力倡導新型城鎮化、推動政府與社會資本合作，城鎮綜合開發投資業務興起的背景下，本文立足多年實踐經驗，結合城鎮綜合開發投資業務檔案的特點，就目前存在的檔案管理責任界定不明確、檔案管理工作相對松散、人才緊缺且流動性強等問題進行分析，并提出健全責任體系建設、開展管理機制建設、加強人才體系建設等解決措施。

關鍵詞：城鎮綜合開發檔案管理業務檔案

自黨的十八大以來，國家加快推進城鎮化進程，城鎮綜合開發類項目隨之迅速開展。筆者所在企業在該領域內從事城鎮綜合開發投資業務相對較早，經過多年探索，具有一定行業經驗。鑒于此，本文結合城鎮綜合開發投資業務檔案的特點，就目前存在的問題進行分析，并提出相應的解決措施。

一、城鎮綜合開發投資業務檔案的特點

城鎮綜合開發，主要是指企業通過參與或主導城鎮發展策劃、規劃設計、土地整理、基礎設施建設、房地產開發、建筑工程以及商業運作等全產業鏈或其中部分環節，實施城鎮改造或開發的綜合性生產經營活動。據此，城鎮綜合開發投資業務檔案主要包括工程檔案、房地產檔案及城市運營檔案。具體特點如下：

（一）以企業管理類檔案為主

與施工類項目、房地產類項目不同的是，城鎮綜合開發投資項目的責任主體不是項目經理部而是項目公司。也就是說，城鎮綜合開發投資業務檔案的本質是企業檔案，雖然包括大量工程檔案，但仍以企業管理類檔案為主。這主要是因為城鎮綜合開發項目為了適應地方政策、解決利潤回轉等問題，在項目實施前必須注冊為法人公司以及城鎮綜合開發商的角色所決定的。從這個角度來說，檔案管理人員應參照企業檔案的相關標準和要求對其進行管理。

（二）檔案收集期限較長

對于單個城鎮綜合開發投資項目而言，檔案的收集期限應從項目可行性研究開始，到項目公司注銷為止，一般在5年至15年之間。其中，涉及城市運營的項目，管理期限則會隨著城市發展不斷延續。由于城鎮綜合開發投資項目地域廣、規模大，往往包含若干施工項目及房地產開發項目，時間跨度遠遠大于單項工程，因此需要分區域、分階段開發，檔案管理人員應加強對檔案日常的收集、整理、存放等工作。

（三）歸檔范圍廣泛

城鎮綜合開發投資業務檔案來源極為廣泛，包括各級地方政府和行政機關、各股東、各類金融機構、律師事務所、會計師事務所、設計方、施工方、地產商、教育機構、醫療機構以及產業運營商等。所收集的檔案幾乎涵蓋文書、照片、光盤、圖紙、實物等所有形式，這就要求檔案管理人員在檔案收集整理和保管等環節，要合理劃分類目、科學分類儲存，以保證檔案利用的便捷性。

（四）歸檔方式靈活

城鎮綜合開發投資項目總體上可分成決策立項階段、項目實施階段和項目后評估階段，每個階段所生成的檔案具有不同特點。其中，決策立項階段和項目后評估階段以文書檔案為主，項目實施階段以工程檔案為主。在項目實施過程中，又可劃分為土地一、二、三級開發三個階段。需要注意的是，這三個階段形成的文件材料內容是完全不同的，主要體現為：一級開發（即土地整理）階段形成的資料主要有政府批文、各類許可證書、征地拆遷、城市規劃、融資建造等；二級開發（即房地產開發）階段主要有勘察測繪、建筑設計、招投標、施工監理、營銷策劃等資料；三級開發（即商業運營）階段主要有合作經營、物業管理、出租轉讓協議、設施設備維護等資料。上述特點一定程度上要求檔案管理人員針對不同階段特征，靈活調整檔案管理的方法和重點。

二、城鎮綜合開發投資業務檔案管理存在的主要問題

（一）檔案管理責任界定不明確

城鎮綜合開發投資業務的特殊性，使得檔案管理責任界定存在爭議。一是投資企業總部與項目公司之間的責任劃分問題。在決策立項階段，因為項目公司尚未注冊成立，所以這一時期形成的可行性研究報告、與政府簽訂的框架協議、立項報批手續等重要項目資料，通常是在投資企業總部形成部門保管。這些資料是項目檔案不可分割的一部分，由誰負責歸檔及管理亟待明確，否則很容易由于上下級之間互相推諉導致重要檔案遺失。二是由誰來承擔建設單位的歸檔責任問題。根據國家有關規定，工程檔案須由建設單位、監理單位和施工單位三方分別歸檔。從城鎮綜合開發投資項目的性質來看，地方政府應主導實施，投資企業提供資金和服務支持。也就是說，實際上是由地方政府扮演著建設單位的角色，而地方政府又不可能直接承擔項目檔案管理責任。實際運作過程中，只有部分地方政府明確做出責任委托，其他未做出委托的項目，很容易留下隱患。

（二）檔案管理工作相對松散

雖然筆者所在單位在城鎮綜合開發投資方面取得了一定成績，但是由于行業內對城鎮綜合開發項目尚處于探索階段，現有的檔案管理制度、管理架構、管理方法等都建立在傳統工程檔案管理的基礎上，并不能完全符合投資業務檔案管理需要，導致目前檔案管理工作相對松散。一是項目公司對歸檔范圍并不了解，完全根據檔案管理人員的理解和經驗進行判斷，檔案收集情況受檔案管理人員主觀因素和業務能力影響較大，各項目公司之間管理水平參差不齊。二是項目公司缺乏檔案管理意識，絕大多數項目公司在成立之初就將重要資料散落各處，無法統一管理。三是崗位交接時，投資企業總部和項目公司存在許多重要資料沒能及時移交的情況，給后期歸檔和利用造成了很大障礙。四是工程檔案管理嚴重依賴施工單位，投資企業對工程檔案管理不夠重視，尤其是項目公司并不能承擔監督責任，對工程竣工時移交的檔案甚至沒有設置驗收環節，使得許多重要工程檔案收集不齊全。

（三）人才緊缺且流動性強

目前，從事投資業務檔案管理的人員大多是既不熟悉檔案管理，又不熟悉投資業務的新進人員或兼職人員，他們經驗不足，投入檔案工作的時間有限，并且調動頻繁。這樣一是部門檔案管理人員的缺位，造成檔案收集不齊全、整理質量低，二是公司層面檔案管理人員的缺位，使企業總體檔案管理水平難以提升，管理漏洞頻現。

三、城鎮綜合開發投資業務檔案管理的措施

（一）健全責任體系建設

1.明確檔案管理責任。一是在決策立項階段形成的文件，應在項目公司成立交底時統一移交項目公司歸檔保管（一式多份，項目公司留有原件的除外）。二是工程竣工時，工程檔案應按照建筑工程資料管理地方標準移交項目公司歸檔保管。也就是說，應由項目公司完全承擔建設方的檔案管理責任。如地方政府提出明確要求，則再向政府移交一套工程檔案。直到項目公司清算注銷時，項目公司檔案再整體移交所屬上級單位。

2.建立全面的責任體系。從企業來說，為了更好地推進檔案工作，應做到檔案工作“三納入”（把文件收集和歸檔納入企業各項管理程序，納入企業各項活動的工作計劃，納入有關部門職責范圍），并在制度中明確檔案管理責任。需要強調的是，檔案管理責任并非針對檔案管理人員，而是分解到每個人，將檔案管理責任與績效考核直接掛鉤。例如，建立檔案損毀遺失的處罰機制以及檔案管理成果的獎勵機制，形成全員參與、人人有責的管理模式。

（二）開展管理機制建設

1.建立合約約束機制。企業檔案管理人員參與重要合同的訂立，將文件材料形成、積累、整理和歸檔的工作要求及業務標準列出專門條款，納入合同內容中，或者將經過雙方確認的歸檔范圍和保管期限表作為附件。

2.建立前期交底機制。項目公司成立時，企業應將檔案管理要求清晰、系統地向項目公司交底，要求項目公司設置專崗負責重要文件資料的收集整理和檔案管理工作。交底形式原則上應由特定的書面材料配合專人講解，交底范圍盡量覆蓋項目公司全員。條件有限的，應至少包含項目公司負責人、項目公司各部門負責人及專兼職檔案員，交底的重點應是文件資料形成的質量。

3.建立登記積累機制。在現有條件下，文件材料從生成到歸檔往往需要一段時間，短則幾天，長則一年以上。在此期間，難免存在因相關責任人辭職調動、重視不足或疏忽大意而導致重要文件資料損毀或遺失的隱患。各部門、項目公司應建立文件資料登記臺賬，在文件資料生成時予以登記和集中存放，在崗位交接時加以延續，這樣既利于責任追究，又便于歸檔整理。

4.建立過程控制機制。在項目實施層面，項目公司檔案人員應代表建設方，在具體工程實施過程中，分階段檢查或不定期抽查施工單位資料質量和收集歸檔情況，并在工程竣工時參與驗收工程檔案。檢查和驗收工作都應保留記錄，作為日后查考的依據。在整體發展層面，投資企業檔案人員應加強對項目公司檔案管理情況的檢查和考核，確保項目公司管理規范到位，形成“一級抓一級，層層抓落實”的局面。

（三）加強人才體系建設

根據企業發展規模設置專兼職檔案管理人員，原則上應至少設置一名專職檔案人員從事檔案工作。每個部門、項目公司應至少設置一名兼職檔案人員配合檔案管理工作（項目公司各部門也應設置兼職檔案員）。以上崗位應盡量選擇具有檔案工作經驗人員或檔案專業人員擔任，對于無經驗或非檔案專業人員，應在一年內取得上崗資格證書。同時，企業內部所有檔案人員每年應至少接受一次崗位繼續教育培訓。

作者單位：中建方程投資發展有限公司