關(guān)于構(gòu)建武陵山區(qū)區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制的思考

朱毅峰

摘 要 改革開放以來，盡管武陵山區(qū)取得了長足的進(jìn)步，但是由于受諸多因素的制約，武陵山區(qū)在協(xié)作發(fā)展方面仍存在許多問題，這需要我們加快武陵山區(qū)區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制的建構(gòu)，促進(jìn)武陵山區(qū)的整體發(fā)展。

關(guān)鍵詞 武陵山區(qū) 發(fā)展困境 協(xié)調(diào)機(jī)制

一、引言

武陵山區(qū)位于湘鄂渝黔四省（市）結(jié)合部，區(qū)域范圍包括湖南、湖北、貴州、重慶四省市11個(gè)地（市、州）的71個(gè)縣（市、區(qū)），是我國內(nèi)陸跨省交界面積最大，貧困人口最多的少數(shù)民族聚居區(qū)，也是國家實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略和中部崛起戰(zhàn)略的交匯地帶。黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，“采取對口支援等多種形式，加大對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)扶持力度”，因此，加快對武陵山區(qū)區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制的研究，對武陵山區(qū)以及我國省際交界地區(qū)的發(fā)展具有重要的意義。

二、武陵山區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的困境

改革開放以來，武陵山區(qū)盡管取得了長足的進(jìn)步，但是由于受諸多因素的制約，武陵山區(qū)在協(xié)作發(fā)展方面仍存在許多問題，主要表現(xiàn)為：

（一）觀念方面

1、區(qū)域認(rèn)同感不強(qiáng)，合作意識淡薄

區(qū)域認(rèn)同是開展區(qū)域合作與交流的觀念基礎(chǔ)，區(qū)域內(nèi)各地方政府只有從區(qū)域文化特性與整體利益出發(fā)，區(qū)域合作才會(huì)取得成功。可是，目前武陵山區(qū)的扶貧方式主要是強(qiáng)調(diào)物質(zhì)投入的經(jīng)濟(jì)式扶貧，而文化扶貧卻力顯不足，這導(dǎo)致武陵山區(qū)各政府區(qū)域認(rèn)同感不強(qiáng)，合作意識淡薄。

2、受行政區(qū)經(jīng)濟(jì)影響，屬地觀念濃厚

武陵山區(qū)地處湘鄂渝黔交界處，地方政府隸屬于不同的行政區(qū)，在制度區(qū)域發(fā)展政策時(shí)必然會(huì)優(yōu)先顧及本行政區(qū)的利益，這種屬地意識導(dǎo)致該區(qū)域出現(xiàn)政策比拼、資源搶奪、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重復(fù)等現(xiàn)象，嚴(yán)重影響區(qū)域的合作。

（二）組織方面

1、合作組織松散，缺乏權(quán)威性的組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

武陵山區(qū)地處湘鄂渝黔交界處，受行政區(qū)經(jīng)濟(jì)影響，區(qū)域內(nèi)部行政壁壘較多，政策比拼、資源搶奪、基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象嚴(yán)重。雖然該區(qū)域已經(jīng)組建不少合作組織，但合作形式較為松散，缺乏一個(gè)強(qiáng)有力的權(quán)威性組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。

2、非政府組織發(fā)育程度低

武陵山區(qū)雖然存在不少由政府牽頭組織的合作組織，但是非政府組織還很少，而且由于受管理體制的影響，大多數(shù)非政府組織的服務(wù)功能僅限于本行政區(qū)范圍，缺乏跨界服務(wù)功能，由此導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)多種地方性非政府組織的重復(fù)建設(shè)，不利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)橫向融合與聯(lián)動(dòng)發(fā)展。

（三）體制方面

1、地方官員晉升錦標(biāo)賽模式阻礙了區(qū)域合作的步伐

當(dāng)代中國，地方官員的晉升機(jī)制是一種壓力型錦標(biāo)賽模式，這種模式迫使官員政績與地方經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)掛鉤。因此，地方官員一般抱著“不求有功，但求無過”、“只掃自家門前雪、哪管他人瓦上霜”的謹(jǐn)慎與自私心態(tài)，這種心態(tài)不利于區(qū)域合作的開展。

2、地方稅費(fèi)制度的不同阻礙了區(qū)域生產(chǎn)要素流通

自中央地方財(cái)稅體制改革以來，地方政府擁有了一定的財(cái)稅自主權(quán)。武陵山區(qū)區(qū)域內(nèi)各地方政府為了增加地方稅收，一方面，極力保護(hù)本地企業(yè)利益，排斥外來企業(yè)，給予本地企業(yè)更多地優(yōu)惠。另一方面，限制企業(yè)跨區(qū)發(fā)展，以防止稅收流失。這種做法嚴(yán)重阻礙了區(qū)域生產(chǎn)要素的流通，不利于區(qū)域市場的形成。

三、構(gòu)建武陵山區(qū)區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制的思考

（一）轉(zhuǎn)變觀念意識

1、加大文化扶貧力度，增強(qiáng)區(qū)域認(rèn)同感

一個(gè)地區(qū)的貧困除了諸多客觀因素導(dǎo)致之外，貧困文化也是重要的因素。加大對武陵山區(qū)文化扶貧力度，并不是要否定該地區(qū)的民族文化，而是充分吸收挖掘該地區(qū)民族文化中積極健康的元素，結(jié)合現(xiàn)代人文理念，形成共同的區(qū)域文化，增強(qiáng)區(qū)域認(rèn)同感。

2、轉(zhuǎn)變屬地觀念，強(qiáng)化合作意識

各地方政府應(yīng)當(dāng)把區(qū)域的整體利益放在首位，樹立整體發(fā)展觀，把促進(jìn)區(qū)域整體發(fā)展作為首要目標(biāo)，各地區(qū)須相互信任，榮辱與共，肝膽相照，在發(fā)展中求同存異，強(qiáng)化區(qū)域合作意識。

（二）加強(qiáng)組織建設(shè)

1、建立中央指導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，打破區(qū)域行政分割

區(qū)域內(nèi)地方政府間合作離不開中央政府宏觀層面上的相關(guān)政策和制度保障。區(qū)域府際合作協(xié)調(diào)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，為解決區(qū)域合作協(xié)調(diào)缺乏強(qiáng)有力的組織機(jī)構(gòu)問題，可以考慮成立由國家發(fā)展和改革委員會(huì)牽頭、區(qū)域內(nèi)地方政府共同參加的區(qū)域府際合作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制訂全區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和政策，協(xié)調(diào)解決區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市規(guī)劃和環(huán)境治理中的重大問題。

2、加強(qiáng)區(qū)域政府合作組織與非政府組織建設(shè)

構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制光靠中央組織的權(quán)威還不夠，因?yàn)閱渭兗南Ｍ谥醒胝恼{(diào)控，效率太低，成本太高。區(qū)域的整體發(fā)展目標(biāo)與任務(wù)，最終還得由地方政府來完成。因此，為了協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)各政府的行為，實(shí)現(xiàn)整體效益最大化，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)區(qū)域合作組織建設(shè)，賦予其合法地位，應(yīng)當(dāng)有專門的辦公場地與工作人員，同時(shí)還應(yīng)使其具備對外溝通協(xié)調(diào)能力，加強(qiáng)與其他區(qū)域組織的交往。

此外，構(gòu)建武陵山區(qū)區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制，還應(yīng)充分發(fā)揮非政府組織的作用。這些非政府組織包括由學(xué)者、專家組成的區(qū)域咨詢、智囊機(jī)構(gòu);區(qū)域內(nèi)各地方商會(huì)、各行業(yè)協(xié)會(huì);跨區(qū)集團(tuán)或企業(yè);民間群眾跨區(qū)交流組織等。非政府組織具有靈活性，有利于打破地方壁壘，增強(qiáng)地方之間的合作與交流，因此，政府應(yīng)當(dāng)為跨區(qū)域的非政府組織掃清障礙，必要時(shí)可以出面指導(dǎo)跨區(qū)域非政府組織的組建工作。

（三）改革官員晉升體制，轉(zhuǎn)變政府職能

改革現(xiàn)有的官員考核體制，建立科學(xué)的考核指標(biāo)評價(jià)體系，除了“經(jīng)濟(jì)增長率”、“收入增長率”等“硬指標(biāo)”外，也要把“生態(tài)環(huán)境”、“政府服務(wù)質(zhì)量”、“公民參與狀況”、“社會(huì)福利體系”、“社會(huì)文明意識”、“社會(huì)秩序與安全”等“軟指標(biāo)”也納入考核當(dāng)中，打造服務(wù)型政府。

除以上幾點(diǎn)，還應(yīng)加快區(qū)域立體交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，完善區(qū)域市場機(jī)制、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、利益協(xié)調(diào)機(jī)制、溝通機(jī)制的建設(shè)。

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