政府主導下多元主體共治模式的理路闡述

慕寶玲

摘 要：在治理理論指導下，出于對中國嚴重的官本位思想的考慮，政府主導下多元主體共治模式符合當前中國的政治文化背景，具有很強的適應性。政府主導下多元主體共治模式強調政府發揮元治理的作用，樹立以公共性為信仰的治理理念，以互助協作為多元治理規則，以法治為保障機制，最終實現以服務好社會公民為目標的治理成效，對創新社會管理方法具有積極意義。

關鍵詞：治理理論;治理模式;政府主導;多元主體

中圖分類號：D034 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2015）03-0003-02

在治理理論的指導下，政府主導的多元共治模式以政府為公共政策的制定者、社會組織與公民等多元治理主體共同參與社會治理活動。與以往社會治理模式不同，這種新型治理模式強調政府在多元治理主體中的“老大哥”位置，充分利用政府在治理社會公共事務的豐富經驗，引導社會組織和公民通過對話對政府制定公共政策施加影響，從而實現社會公共利益的最大化。由于中國的官本位文化具有很長的歷史淵源，政府主導下多元共治模式符合中國社會治理模式變遷的客觀規律。那么，如何構建政府主導下的多元主體共治模式來有效地治理社會公共事務是本文的重點和難點。本文將圍繞“主體-理念-規則-保障機制-成效”五個維度進行邏輯建構。

一、構建以政府主導為特點的多元治理主體

社會治理如今已然成為政府、社會與公民共同參與的實踐活動，政府機關、社會組織和公民作為多元治理主體的成員，在治理社會公共事務的過程中形成了一個動態的治理網絡，主體之間既形成相互合作的伙伴關系，又在合作過程中相互制約、相互監督。

（一）發揮政府“元治理”的作用

“元治理”的概念是由英國學者鮑勃·杰索普提出的，他認為不同治理模式之間形成共振，即三種治理模式的有機結合[1]。荷蘭學者路易斯·慕利門在此基礎上把元治理分為兩個階段：治理的統治與治理的治理。治理的統治表示元治理者處于縱向權利的高層，發揮著政策設計的作用，而治理的治理強調權力平行的多元主體參與治理活動[2]。由此看出，現代社會治理倡導政府在公共事務治理中擺脫中心主義，扮演政策制定者的角色，擔當多元主體間對話的重要組織者。提升政府在社會治理中的主導作用關鍵是協調好政府與社會的關系，政府應該積極創造社會組織和公民參與社會治理的機會，及時向其他治理主體公開信息資源，保證信息的公正、透明，推動社會組織和公民社會的發展，改變以往政府大包大攬的制度安排，實現政府與社會之間的良性互動。

（二）推動社會組織的成長

政府主導下的多元主體共治離不開社會組織的發展，然而我國社會組織的行政化傾向依然明顯。社會組織在民政部門和業務主管單位的雙重管制下，無法獲得獨立的合法地位[3]。因此，推動社會組織的發展，使其恢復本有的民間屬性，需要政府機關發揮設計師的作用，制定相關激勵政策，加大扶持力度，如設立激勵基金、實行減稅政策[4]等有意識地增強社會組織的活力，剪斷政府對社會組織的管控鏈條，發揮社會組織反映公共意愿、維護公眾利益等原有的社會功能，更好地服務公眾。

（三）提高公民的主動參與意識

隨著人類社會逐漸走向文明，公民參與已然成為國家走向政治民主和文明的重要內容，是公民真正自主治理社會問題的基本措施，是公民對關系他們社會生活的政策施加影響的重要途徑。政府機關應該提供合理的公共場域為公民與政府平等對話、對公共事務治理發表意見和建議搭建平臺，如虛擬網絡空間或者政府部門的信訪單位等，積極挖掘對公共利益有高度信仰的公民或者培育公民對公共事務治理的主動參與意識，引導公民以合法的途徑表達意愿，以理性思維解決社會矛盾，從而提高公民參與社會治理的地位。

二、樹立以公共性為信仰的多元治理理念

公共性是行政管理者的行動指南，揭示了政府的價值所在，即有義務追求社會公共利益最大化的。正如公共行政學大師羅森布魯姆所言[5]，“詮釋公共行政所涉及的任何定義均須強調公共行政之公共性特質。對公共行政而言，其關切的焦點在于公共利益，須在憲法的規范下運作，它基于公眾的信任來代表主權運作。”要獲得公眾的信任，政府則盡可能了解公共意愿。那么，何為公共利益？公共利益是指廣大公民對公共產品或公共服務的心理需求，非排他性地為社會公民共同享有的各種社會資源[6]。因此，政府主導下的多元主體共治過程中，政府機關、社會組織和社會公民都應該堅定對公共性的信仰，以實現公共利益為治理目標的公共理念。只有多元治理主體樹立相同的公共性理念，才能在遇到利益沖突時相互妥協，達成互助協作的可能。政府機關應該積極發揮主導作用，在基層社區（鄉鎮）宣揚公共性的理念，培養社會組織和公民對公共性的認知，提升社會組織的社會責任感和公民的公共精神。

三、實行以互助協作為主導的多元治理規則

政府主導下的多元主體共治在構建互助協作的治理規則時，需要政府機關、社會組織和公民在政治上相互信任、利益上相互協調、權責上界定清晰、實踐中相互合作。

（一）政治上相互信任

信任是相互合作的前提和基礎。公民對政府機關的信任度越高，其參與治理的積極性就越大。政府機關對社會組織、社會公民參與社會治理的政治地位的承認，是提升社會組織和公民參與治理的主動性的最基本保障。正如喬治·弗雷德里克森所說[7]，“公共行政的核心價值或者說公共行政的精神，不僅包含了一般意義上對公共的信任，也包括了在具體意義上對具體公民和公民團體的承諾和回應。”因此，要樹立政治上的相互信任，起主導作用的政府機關首先應該適當為民主“增肥”，推動社會組織和公民社會的發展進程，保障公眾參與社會治理的政治身份，對社會組織去行政化，幫助公民培育主人翁意識，增強公民治理社會問題的責任感，形成政府和公民的良好互動關系。

（二）利益上相互協調

治理主體的共同利益是加速相互合作的催化劑。利益上越契合，相互合作就越密切。目前，中國處于特殊的社會轉型期，社會矛盾的凸顯表現出不同的社會階層與政府之間存在著利益的不相協調，一些基層政府機關甚至以公謀私奪取社會公民的合法利益，導致官民的緊張關系。新形勢下，為了扭轉這樣的不良局面，政府機關應該率領社會組織和社會公民為達成利益共識積極開展平等對話，拓寬社會組織和公民對各自利益的訴求渠道，廣泛吸收采納社會組織成員和公民對實現共同的公用利益提出的意見和建議，及時向社會組織和公民的利益訴求做出回應，以實現多元主體在利益上的相互協調。

（三）權責上界定清晰

權責既包含政府機關在治理過程中的“權力”、社會組織和社會公民的參與權利，又包括這些主體在社會治理實踐中理應承擔的治理責任。權責界定清晰是保障政府主導的多元主體共治模式良好運行的關鍵。既不能過分夸大政府機關的權力空間，以至于偏向政府機關的行政中心化，又不能弱化政府在治理過程中的主導作用。政府機關在社會治理中的主要職責是提供政策指導、實行質量監督、為多元主體治理提供法律保障等。社會組織和社會公民的主要職責則是為社會治理提供源源不斷的資源保障和技術支持、對政府官僚機構進行監督和約束等，從而提高公共服務的質量，提升社會治理的成效。

（四）治理實踐上相互合作

多元主體間的相互合作并不是各主體單獨作用的力量疊加，每個主體都必須考慮到其他主體的利益空間和能力范圍，評估合作的可能性和合作質量。政府主導的多元主體構成一個相互合作的網絡結構，政府—社會、政府—公民、社會—公民、政府—社會—公民等多種合作方式以及多層次的交叉合作為社會公共事務的良好治理提供了多元化的治理手段，使信息等資源的共享更加便捷。多元主體間的相互合作是一個動態的過程，在合作中相互調試各自的職責權限以及主體間的利益關系，既對政府的絕對權力起到限制作用，又對社會組織和公民濫用權利起到約束作用，最終推動社會治理走向成熟。

四、完善以法治為基礎的多元治理保障機制

政府主導下的多元主體共治模式是在治理理論的思想下構建出來的，而治理理論又是民主法治社會催生的產物，因此多元共治需要依法治理，多元治理主體需要運用法治思維分析問題、解決問題，一切社會治理活動都需要政府機關為其提供法治保障，使其在法律環境中運行。構建多元主體共治模式的法律框架需要代表國家權威的政府由上至下制定一系列法律法規，以立法保障、司法介入、法律執行、法律監督[8]四個維度構建完善的法律保障體系，通過法律的制定保障政府、社會組織和公民等多元主體的合法地位和責任范圍，規范治理主體的協作行為和利益關系，維持多元主體的治理秩序。

五、實現以服務為標桿的多元治理成效

以往社會管理模式以管控為目標，將公民的需求置于邊緣，政府官僚機構自上而下的權威忽視了以人為本的理念，天然地以自我為中心，并非真正了解社會公民的真實需求，未能提供相應的服務，從而引起公民的極度不滿，導致政府公信力下降。而政府主導下的多元主體共治模式以提供社會公民切實所需的公共服務作為衡量治理成效的價值標準，通過提供優良的服務對社會公共事務進行良好的治理，使多元主體共治模式更加具有活力和競爭力。

參考文獻：

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