試論我國動漫產業領域內的行政獎勵問題

田桂妍等

摘 要：行政獎勵有利于激發行政相對人的創造性，有助于引導社會資源流向，推動我國動漫產業的蓬勃發展。但是，我國動漫產業領域內的行政獎勵存在著較多的問題，主要有：行政獎勵的系統化、規范化程度比較低；行政獎勵的種類單調、設計粗糙；行政獎勵的實體規定不夠明確；行政獎勵缺乏程序性安排；行政獎勵缺乏責任內容和救濟渠道等。因此，我國應提升動漫產業領域內行政獎勵的系統化、規范化程度，豐富動漫產業領域內的行政獎勵類別，明確動漫產業領域內的行政獎勵的實體規定，加強動漫產業領域內的行政獎勵的程序安排，規定動漫產業領域內的行政獎勵的責任內容和救濟渠道。

關鍵詞：動漫產業 行政獎勵 問題 對策

中圖分類號：F240

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）01-048-03

一、動漫產業與行政獎勵

動漫產業，“是指以創意為核心，以動畫、漫畫為表現形式，包含動漫圖書、報刊、電影、電視、音像制品、舞臺劇和基于現代信息傳播技術手段的動漫新品種等動漫直接產品的開發、生產、出版、播出、演出和銷售，以及與動漫形象有關的服裝、玩具、電子游戲、主題公園等衍生品的生產和經營的產業。”動漫產業在我國的文化創意產業體系里居于核心層的文化內容產業的地位。國家發展動漫產業，既有助于滿足民眾日益增長的精神文化需求，繁榮社會主義先進文化，也有利于轉變經濟發展方式，培育新的經濟增長點。但是，不可諱言的是，我國的動漫企業總體上“小散弱差”，即經營規模小、內部管理散、集團經濟弱、自組能力差，并且業務范圍也窄，科技含量低。此外，我國動漫產品缺乏國際競爭力，動漫貿易長期表現為貿易逆差。

所謂行政獎勵，“是指行政主體為實現行政目標，通過賦予物質，精神及其他權益，引導、激勵和支持行政相對人實施一定的符合政府施政意圖行為的非強制行政行為。”行政獎勵的客體及于一定的符合政府施政意圖的行為，而不僅限于“先進行為”；行政獎勵的形式是多元的，即除精神、物質獎勵外，還包括賦予其他權益；非強制性是作為具體行政行為的行政獎勵的顯著屬性。在現代國家中，行政獎勵行為和行政處罰行為、行政強制行為等相并列，成為備受推崇的行政管理手段，其目的在于表彰先進，鞭策后進，充分調動和激發人們的積極性與創造性。為確保行政獎勵發揮其應有的作用，就必須保證其合法性、合理性、公正性，因而需要建立一系列必要的原則和制約機制，使行政獎勵實現制度化、法律化、科學化。

動漫產業與行政獎勵關聯密切，相互影響。行政獎勵有利于激發行政相對人的創造性，推動動漫產業的蓬勃發展。行政獎勵有助于引導社會資源流向，優化動漫產業領域內的資源配置。而動漫產業則拓寬了行政獎勵制度的生命空間。在動漫產業領域中實施行政獎勵有利于擴大行政獎勵的適用范圍，豐富了行政獎勵的受獎主體與獎勵形式，且能促使行政獎勵制度進一步完善，以服務于產業經濟發展的實際需要。

二、動漫產業領域內的行政獎勵存在的問題

1.動漫產業領域內的行政獎勵的系統化、規范化程度比較低。2004年以來，為了大力促進動漫產業發展，國家有關部門及地方政府實施了多項產業支持政策。2006年國務院發布了《關于推動我國動漫產業發展的若干意見》，出臺了一系列扶持性和鼓勵性政策，表述籠統。財政部和國家稅務總局聯合發布《財政部、國家稅務總局關于扶持動漫產業發展有關稅收政策問題的通知》，具體規定有關稅收優惠政策：動漫企業自主開發、生產動漫產品涉及營業稅應稅勞務的（除廣告業、娛樂業外），暫減按3%的稅率征收營業稅。創作動漫、游戲新產品所需的自用設備及配套件、備件等進口，按現行稅法規定，享受免征進口關稅和進口環節增值稅的優惠政策。符合國家有關高新技術和“雙軟”企業稅收優惠政策的，由稅務部門辦理減免稅手續。動漫產品出口按照國家現行稅法規定享受出口退稅政策。留學人員創辦的從事動漫原創企業，經認定為動漫企業和軟件企業后，享受軟件產業等同的優惠政策，符合國家稅收優惠條件的，按規定享受稅收優惠。上述的規定，比較零散，不成體系，而且多體現在政策性文件當中，立法層次低。

2.動漫產業領域內的行政獎勵的種類單調、設計粗糙。綜觀我國動漫產業領域內常用的行政獎勵手段，除了上述的稅收優惠之外，主要就是播出獎勵。先后有杭州、長沙、深圳、廈門、廣州、無錫、常州、沈陽等地政府，對在央視與各省級電視臺播放的原創動畫片給予資金獎勵。對在央視播放二維原創動畫片的獎勵額度分別從每分鐘1000～2000元不等，在省市級播放二維原創動畫片的獎勵額度500～1000元不等，三維原創動畫片在二維基礎上加倍。同時，地方政府對本地電視臺采購本地企業原創動畫片實行購片補助，如杭州市自2007年起至2010年，對杭州電視臺在黃金時段播出本地企業原創動畫片的購片經費實施補助，補助標準為購片經費總額的30%。總體來看，這些行政獎勵措施的支持重心過于后移，并不切合我國動漫產業實際上所處的發展階段。

3.動漫產業領域內的行政獎勵的實體規定不夠明確。有關行政獎勵的實體規定不夠明確的現象，在我國整個文化創意產業領域都比較突出。首先，行政獎勵的主體不明確、含糊不清。有的法律規范只規定由“國家”給予行政獎勵，主體不具體，缺乏可操作性。如《電影管理條例》第七條規定：“國家對為電影事業發展做出顯著貢獻的單位和個人，給予獎勵。”有的法律規范同時規定多個獎勵主體，易于造成相互扯皮的現象。如《文物保護法實施條例》第六條規定：“有文物保護法第十二條所列事跡之一的單位或者個人，由人民政府及其文物行政主管部門、有關部門給予精神鼓勵或者物質獎勵。”有的法律規范則根本沒有規定獎勵主體，顯現空白。如《非物質文化遺產法》第十條規定：“對在非物質文化遺產保護工作中做出顯著貢獻的組織和個人，按照國家有關規定予以表彰、獎勵。”其次，行政獎勵條件籠統、抽象。就行政相對人的某一行為是否應該受到行政獎勵而言，法律規范規定的條件十分籠統，普遍使用“顯著成績”“突出貢獻”等彈性很大的詞匯。如《廣播電視管理條例》第七條規定：“國家對為廣播電視事業發展做出顯著貢獻的單位和個人，給予獎勵。”這種過于彈性的立法，缺乏穩定性和可預見性，膨脹了行政獎勵主體的自由裁量權，易使行政獎勵異化為恣意行為。此外，行政獎勵的標準，往往付之闕如。國務院發布的《關于推動我國動漫產業發展的若干意見》，第二條雖然規定了對有原創開發能力的優秀作品設立專項獎勵基金和國產動漫產品的成本補償，但是，何謂優秀？誰來補償？第八條規定：“支持我國動漫企業開拓海外市場，適當補助動漫產品出口譯制經費。通過‘中小企業國際市場開拓資金渠道，積極鼓勵和支持優秀國產動漫作品和產品到海外參展。企業出口動漫產品享受國家統一規定的出口退（免）稅政策。企業出口動漫版權可適當予以獎勵。”看似完整、周全，但是，何謂適當？何謂優秀？誰來補助？誰來獎勵？

4.動漫產業領域內的行政獎勵缺乏程序性安排。現代行政法的發展充分證明，程序不僅具有獨立于實體的價值，亦具有限控行政主體濫用權力的功能。在我國日益重視行政程序、程序立法已提上立法議程的今天，行政獎勵程序卻依然缺失，動漫產業領域內的行政獎勵概莫能外。如此一來，行政權力的恣意難以抑制，連具體的工作流程也幾乎處于空白狀態。

5.動漫產業領域內的行政獎勵缺乏責任內容和救濟渠道。現代政府的本質是法治政府、責任政府，權責一致是行政主體行使行政權力的基本要求。國內很早就有學者指出，行政法“要求沒有不受控制的行政權力，也要求沒有政府責任的空白。”但是，在動漫產業領域內的行政獎勵方面，行政主體實際上是處于責任空白狀態。相關的法律文件沒有規定行政獎勵主體的法律責任，甚至也未見行政獎勵主體在事實上承擔任何責任。

除了責任內容缺乏之外，救濟渠道亦不明朗。《行政復議法》《行政訴訟法》《國家賠償法》均未明確規定對行政獎勵能否申請行政復議、提起行政訴訟、要求國家賠償。無論是行政獎勵方面的單行法律法規，抑或是動漫產業領域的專門法律文件，也都沒有規定行政相對人的權利救濟。

三、改進動漫產業領域內的行政獎勵的對策

1.提升動漫產業領域內的行政獎勵的系統化、規范化程度。我國有許多行政法律法規對行政獎勵作了規定，并且還有一些專門規定獎勵的行政法律法規。如《發明獎勵條例》《優質產品獎勵條例》《群眾報礦獎勵辦法》《企業職工獎勵條例》《科學技術進步獎勵條例》《海關獎勵查私辦法》等，為行政主體依法實施行政獎勵提供了法律依據。此外，《文物保護法》《環境保護法》《森林法》《草原法》《土地管理法》《會計法》等與各部門相關的行政法律法規中，也有若干關涉行政獎勵的規定，適用于本部門的行政獎勵。

為提升動漫產業領域內的行政獎勵的系統化、規范化程度，促進動漫產業的飛速發展，筆者樂見我國出臺《行政獎勵法》，全面規定行政獎勵的基本原則、權利義務配置、程序安排、責任及救濟等，達致行政獎勵的法治化。

此外，筆者建議我國出臺《動漫產業促進法》，就動漫產業領域內的行政獎勵作出有針對性和可操作性的具體立法安排。2011年12月15日國家有關部門在中國政府法制信息網公布《中華人民共和國電影產業促進法（征求意見稿）》，向社會各界征求意見以提高立法質量。在筆者看來，動漫產業發展的重要性不遜于電影產業，動漫產業發展的迫切性則甚于電影產業，《動漫產業促進法》的出臺應是立法者心中的深切考量。

2.豐富動漫產業領域內的行政獎勵的類別。根據不同的標準，可以對行政獎勵作不同的分類。如根據行政相對人行為是否產生某種結果為標準，可將行政獎勵分為行為性獎勵和結果性獎勵。又如根據具備條件的行政相對人是否能夠普遍獲得獎勵為標準，可將行政獎勵分為普遍性獎勵和限額獎勵。此外，依行政獎勵的內容，可將行政獎勵分為物質獎勵、精神獎勵、權能獎勵、信息獎勵。

動漫產業領域內的行政獎勵的類別，應緊密結合產業本身的特點，堅定走上多元化、特色化的坦途。

我國的動漫企業，普遍處于發展的早期階段。比如，我國的動畫企業，絕大多數成立時間短，積累不足，不僅平均注冊資本只有150萬人民幣，85%的企業虧損，而且產品單一，產品開發儲備欠缺。如要等到企業到達規模了，政府才扶持上市，或者產品出口了，政府才給予優惠政策，政策措施也就明顯滯后。筆者認為，對動漫產業領域內的行政獎勵，應大力推展行為性獎勵和普遍性獎勵，以彰顯行政獎勵的實效。如我們所知，動漫產業的經營過程包括創意環節、制作環節、傳播環節、衍生產品開發環節。其中，創意是源頭，制作是核心，傳播是橋梁，開發為盈利。行政主體僅有播出獎勵措施是不夠的，應上溯至源頭，通過法律安排，設立“動漫原創劇本獎”。

除了物質獎勵之外，亦應重視信息獎勵。美國好萊塢的八家主要文創產業公司，規模大、結構復雜、功能強勁，政府主要在商務部中設立專職部門負責搜集各國文化創意產業市場的信息，為本國文化創意產業（包括動漫產業）開拓國際市場提供基礎性的信息。日本則主要由貿易振興會負責國際市場信息的搜集和動漫產品的推銷任務，服務本國企業。我國亦可考慮對受獎的動漫企業大力推行信息獎勵，包括幫助掌握國內外主要市場正在生產和銷售的動畫產品流行類型、流行題材、技術發展現狀及趨勢、國內外動畫市場（包括產品市場和要素市場）的相關規定、國內外銷售渠道、貿易方式、重點企業介紹等等。

3.明確動漫產業領域內的行政獎勵的實體規定。行政獎勵的主體，應予明確，不容出現獎勵主體缺位、錯位、越位的亂象。針對具體的獎勵事項，必須明確其獎勵主體，使之具體化到相應的部門，避免采用類似于“由國家或政府給予獎勵”等概括性規定。如依《檔案法》第十六條第三款之規定，“向國家捐贈檔案的，檔案館應當予以獎勵”，就明確了檔案館的獎勵主體地位，值得設想中的《動漫產業促進法》借鑒。

行政獎勵主體的具體權限，應予明確，以防止獎勵主體濫用權力，維護行政相對人的合法權利。一般來說，在行政獎勵法律關系中，行政主體享有設定權、評審權、核準權、撤銷權、行政處罰權等權力。結合動漫產業發展的實際需要，考慮到行政獎勵是行政主體積極、靈活施政的手段，只要符合法治原則，設定權是可以給予縣級以上地方人民政府及其動漫產業主管部門。為確保行政獎勵公正、公平，考慮到動漫產業有關問題的較強的專業性、技術性，評審權宜授予給專門的評審委員會或有關權威機構。動漫產業領域內的行政獎勵的核準權，應予應受獎行為的產業主管機關，特別、重大的行政獎勵則應報請上一級行政機關核準。

行政獎勵的條件，應予明確，以便實施。許多文化創意產業方面的法律法規在規定行政獎勵的條件的時候，只是籠統使用“顯著成績”“突出貢獻”一類的模糊詞匯，易使行政獎勵成為行政主體主觀恣意的行為，同時也不利于有關機關和人員，尤其是行政相對人對行政獎勵進行法制監督。有鑒于此，動漫產業領域內的行政獎勵，應結合獎勵種類、等級等具體情況，立法規定明確、具體乃至縝密、精巧的獲獎條件。

4.加強動漫產業領域內的行政獎勵的程序安排。為使行政主體的決定更為合乎理性和正義，必須在決定之前通過一定程序使行政相對人將其觀點以及支持其觀點的論據有機會公開，讓其自由、完整地發表出來，并通過質辯的過程，盡量排除不合理的因素，實現行政的民主化。長期以來，我國不甚重視授益行政中的程序安排，有關行政獎勵的程序規定很不統一，有的法律法規將獎勵程序授予授獎機關自由裁量，更多的法律法規則根本未對獎勵程序作出規定。時至今日，必須對此予以補強。

參考侵害行政中行政程序的具體安排，設計動漫產業領域中的行政獎勵程序，主要安排如下：（1）獎勵公開。這就要求行政主體獎勵的依據、過程、結果都必須向行政相對人和公眾公開，以確保行政獎勵的過程民主、結果公正。目前有關動漫產業發展的法律文件基本上都沒有規定獎勵公開，所以急切需要建構此一制度。（2）專家論證、評審。這就要求在行政獎勵審查過程中聽取動漫產業方面的有關專家、學者及權威機構對受獎行為的意見，并據此決定是否給予行政相對人以行政獎勵。（3）回避。“行政程序法中的回避制度是指行政機關的公務員在行使職權過程中，因與其處理的法律事務有利害關系，為保證實體處理結果和程序進展的公平性，依法終止其職務的行使并由他人代理的一種程序法律制度。”對動漫產業領域內的行政獎勵，應作程序安排，明確規定回避的條件、回避的方式，代理人的確定乃至違反回避制度的法律后果，以維護行政獎勵權行使的獨立性、權威性和獎勵結果的公正性、可接受性。（4）說明理由。這是指行政主體在作出行政行為時，除法律有特別規定外，必須說明其做出該行政行為的事實、法律依據以及進行自由裁量時所考慮的政策、公益等因素。在動漫產業的行政獎勵中，當行政主體在駁回行政相對人行政獎勵申請之時，應說明理由，以確保行政相對人的權益不受損害。當然，在異議人對授予行政獎勵提出異議處理時，行政主體也必須對異議人說明授予行政獎勵的理由。（5）聽證。“聽證是現代行政程序法的核心制度，是相對人參與行政程序的重要形式。通過向行政機關陳述意見，并將之體現在行政決定中，相對人能動參與了行政程序，進而參與了影響自己權利義務的決定的作出，體現了行政的公正和民主。”對行政獎勵能否適應聽證以及如何適用等問題，法律未作規定，在動漫產業的行政獎勵實踐中也未曾出現。依筆者看來，行政主體作出不予獎勵的決定影響到行政相對人可能享有的權利，可以適用聽證程序，為行政相對人提供申辯的機會，平衡行政主體與行政相對人在行政獎勵法律關系中的地位。考慮到適用聽證程序面臨公正與效率、成本與收益的矛盾，為更好適應當前動漫產業的發展需求，降低行政成本，提高行政效率，適用聽證程序應限于一定的范圍，目前應以限于較高層次的精神獎勵與較大數額的物質獎勵為宜。

5.規定動漫產業領域內的行政獎勵的責任內容和救濟渠道。依筆者看來，有違法獎勵或者不當獎勵行為的行政獎勵主體，應當承擔行政法律責任。可以根據造成后果的嚴重程度或者影響的惡劣程度等具體情況，責其限期整改、通報批評、金錢賠償等。而對有關行政獎勵執法人員，可以根據過錯大小、情節輕重，對其采取批評教育、賠禮道歉、行政處分等措施。

救濟渠道主要有行政復議、行政訴訟、國家賠償等。

可訴性是行政行為的本質屬性，屬于行政行為的行政獎勵行為顯然具有可訴性。從這一角度出發，行政獎勵適用行政復議這一救濟制度應無問題，盡管法律并無明確規定；我國《行政訴訟法》對行政訴訟的受案范圍采取列舉式，行政獎勵雖未被列舉在受案范圍之內但也未被列舉在不予受案范圍之內，而且在司法實踐中，法院通常也會受理此類案件；《國家賠償法》規定的國家賠償范圍太窄，也未明確把行政獎勵納入其中，但其列舉的可予賠償的違法行為并未排除行政獎勵。

上述關于責任內容和救濟渠道的探討，有待法律的明確規定。如果我國的動漫產業經濟立法能夠率先對此作出明確規定，相信這能昭示著我國動漫產業發展的春江水暖。

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（作者單位：田桂妍，懷化澳海房地產開發有限公司 湖南懷化 418000；作者簡介：田桂妍，律師，法務專干，主要研究方向：財稅法、經濟法、國際經濟法；萬里行，九江職業大學經管學院會計系大學生；萬克夫，南昌理工學院政法學院法學副教授，法學博士。）

（責編：賈偉）