公共政策公共性的偏失與矯正

錢宏翔

摘 要：公共性是公共管理有別于私部門管理的根本屬性，也應(yīng)該是政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)、制定公共政策的根本出發(fā)點(diǎn)，但是在我國(guó)現(xiàn)行的政治體制下，公共政策的制定和執(zhí)行作為公共管理的最基本手段，其公共性面臨著巨大的挑戰(zhàn)。文章基于公共管理的視角來(lái)審視公共政策公共性的偏失問(wèn)題，并試圖提出矯正的建議。

關(guān)鍵詞：公共管理；公共政策；公共性

中圖分類號(hào)：F062.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-8937（2015）03-0149-02

1 公共政策公共性的內(nèi)涵

1.1 公共政策的概念

公共政策，尤其是一國(guó)中央或地方政府制定的公共政策，是該級(jí)政府針對(duì)社會(huì)公共需要做出的回應(yīng)，是履行政府職能的一種體現(xiàn)，是政府為解決社會(huì)公共問(wèn)題而制定的各項(xiàng)方針、政策、原則、計(jì)劃、措施、法令和行為規(guī)范的總和。對(duì)于公共政策的定義有很多，在此我們用黎民教授對(duì)于公共政策的界定：公共政策是公共行為主體（主要是公共權(quán)威當(dāng)局），在職能范圍內(nèi)為了某一特定的目的（如解決和處理某項(xiàng)公共問(wèn)題或滿足某項(xiàng)公眾需要，達(dá)成公共利益或公共目標(biāo)），經(jīng)過(guò)政治活動(dòng)（或協(xié)調(diào)）所選擇的行動(dòng)方案，并通過(guò)公共管理過(guò)程實(shí)現(xiàn)這一特定目標(biāo)的過(guò)程。

1.2 公共政策公共性的表現(xiàn)

公共政策的公共性是指，政府作為社會(huì)權(quán)力的委托執(zhí)行者，應(yīng)主動(dòng)回應(yīng)社會(huì)公共需求以及公眾的意愿和期待，把保證和增進(jìn)公民利益和公共利益作為政府行動(dòng)的根本出發(fā)點(diǎn)，制定和實(shí)施公共政策。公共政策作為一項(xiàng)重要的公共管理活動(dòng)，也應(yīng)具有公共管理視角所必須具備的公共性特征。公共政策的公共性主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.2.1 公共政策價(jià)值理念的公共性

公共政策作為公共管理最重要的手段，首先要堅(jiān)持公共管理所具有的公共性。公共性是公共管理的本質(zhì)屬性，這就要求公共政策必須堅(jiān)持以公共利益作為自身最根本的價(jià)值取向。公共政策的公共性是指公共政策諸要素在公共政策運(yùn)行過(guò)程中所表現(xiàn)出來(lái)的公有性、公益性、公治性、共享性、公平性、公正性和公開(kāi)性等“公共性質(zhì)”的統(tǒng)稱。盡管公共政策受公共管理運(yùn)動(dòng)影響，也強(qiáng)調(diào)效率、競(jìng)爭(zhēng)、成本-收益，但是，這絲毫不能改變公共政策的“公共性”這一以實(shí)現(xiàn)公共利益、追求社會(huì)效益最大化、強(qiáng)調(diào)社會(huì)公平、正義的價(jià)值理念。

1.2.2 公共政策主體的公共性

公共政策主體的公共性體現(xiàn)在兩點(diǎn)。

①制定公共政策的主體是公共行為主體，只有擁有公共權(quán)力的權(quán)力機(jī)關(guān)或者經(jīng)過(guò)公共權(quán)力授權(quán)的組織才有制定公共政策的權(quán)力。顯然各級(jí)政府部門是公共政策的最重要的主體。

②公共政策的客體是公共政策問(wèn)題。并不是所有的問(wèn)題都能成為公共政策問(wèn)題，只有那些通過(guò)個(gè)體或團(tuán)體的行為向政府有關(guān)部門反應(yīng)的關(guān)乎社會(huì)大多數(shù)人利益、引起社會(huì)廣泛關(guān)注的公共問(wèn)題，并且該公共問(wèn)題在政府的管理權(quán)限以內(nèi)，政府又嘗試采取干預(yù)的手段加以解決時(shí)才會(huì)列入政府辦事議程，這個(gè)被列入政府辦事議程的公共問(wèn)題才能成為公共政策問(wèn)題。

1.2.3 公共政策制定和實(shí)施過(guò)程的公共性

社會(huì)契約論認(rèn)為國(guó)家是由個(gè)人出讓主權(quán)并訂立契約的產(chǎn)物，公共權(quán)力源自于人民主權(quán)，歸社會(huì)公眾所有，而政府僅僅是代表社會(huì)公眾行使決策權(quán)。因此，公共權(quán)力部門在制定公共政策的時(shí)候必須盡可能的保證人民的利益不受損，這就需要在政策制定的過(guò)程中，讓民眾更多的參與進(jìn)來(lái)。公共政策以公共權(quán)力為保障，以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾，通過(guò)各種執(zhí)行機(jī)構(gòu)進(jìn)行實(shí)施。在其政策實(shí)施的過(guò)程中也應(yīng)充分尊重民意，考慮民眾的切身利益。

1.2.4 公共政策利益傾向和結(jié)果的公共性

公共政策的根本價(jià)值和目的就在于維護(hù)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益。公共政策從通過(guò)稅收以及人民權(quán)力的讓渡獲得資源，以公共權(quán)力為保障，政府要通過(guò)公共政策向公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)和公共物品，滿足社會(huì)公眾的實(shí)際需要，維護(hù)社會(huì)公平公正。維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益是公共政策的最終目的，因此，公共政策的制定、執(zhí)行以及政策效果的評(píng)估都必須從公共利益出發(fā)，公共利益是公共政策的根本立足點(diǎn)。

2 公共政策公共性的偏失

公共政策毫無(wú)疑問(wèn)應(yīng)該具有公共性的典型特征，但是正如上文所分析，現(xiàn)實(shí)的情況是公共政策的公共性往往會(huì)出現(xiàn)偏失。下文就對(duì)我們國(guó)家最近實(shí)行的重大節(jié)假日收費(fèi)公路免費(fèi)通行這一公共政策的公共性進(jìn)行反思。

2.1 價(jià)值理念的缺失

政策的出臺(tái)尤其是公共政策的出臺(tái)一定要全面考慮其出發(fā)點(diǎn)，遵循的價(jià)值理念既要有效率的追求又要符合公共管理的基本原則，即公共性。要以社會(huì)公共利益作為出發(fā)點(diǎn)，全面考慮公共政策出臺(tái)的合理性及其影響。顯然重大節(jié)假日免收小型客車通行費(fèi)在當(dāng)前我國(guó)并不合時(shí)宜。首先，沒(méi)有考慮效率的原則，顯然在出行的高峰時(shí)期進(jìn)行免費(fèi)通行進(jìn)一步導(dǎo)致?lián)頂D，也間接導(dǎo)致交通事故的增加。此外，這項(xiàng)政策的收益者也并非大多數(shù)的老百姓，而是有車一族。這樣，其公共政策的效率原則和公共性的價(jià)值理念都有所缺失。

2.2 收益主體的偏失

公共政策的主體可以廣義的包含制定主體和受益主體，即政策的制定者和政策的受益者。公共政策是關(guān)乎絕大多數(shù)人的，顯然，一項(xiàng)公共政策的出臺(tái)應(yīng)該考慮到大多數(shù)人的利益，并且在公共政策的制定上也應(yīng)該盡可能的進(jìn)行聽(tīng)證、民調(diào)，獲取普通民眾對(duì)于政策的態(tài)度，并讓普通民眾參與到政策的制定和實(shí)施過(guò)程中去。顯然重大節(jié)假日免收小型客車通行費(fèi)的這一政策并沒(méi)有考慮公共政策主體公共性的問(wèn)題，而是單純的由政府制定政策，收益對(duì)象也并非絕大多數(shù)的普通百姓。

2.3 制定-實(shí)施的系統(tǒng)偏差

2012年7月24日，在毫無(wú)征兆的情況下中國(guó)政府網(wǎng)發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于批轉(zhuǎn)交通運(yùn)輸部等部門重大節(jié)假日免收小型客車通行費(fèi)實(shí)施方案的通知》，國(guó)務(wù)院已同意交通運(yùn)輸部、發(fā)展改革委、財(cái)政部、監(jiān)察部、國(guó)務(wù)院糾風(fēng)辦制定的《重大節(jié)假日免收小型客車通行費(fèi)實(shí)施方案》，對(duì)重大節(jié)假日免收小型客車通行費(fèi)。這一政策的突然出臺(tái)顯然是部門高層探討的結(jié)果。我們姑且不討論其他方面的合理性，但就這一政策的制定、出臺(tái)而言，我們很難看到聽(tīng)證、民調(diào)這樣的修飾，換句話說(shuō)，這樣政策完全屬于所謂的“密室政策”，由幾個(gè)決策人或者決策部門單方面的制定了決策。同時(shí)在實(shí)施的過(guò)程中并沒(méi)有循序漸進(jìn)，先進(jìn)行試點(diǎn)再鋪開(kāi)，這也不符合政策制定的邏輯，這樣的政策從制定到實(shí)施出現(xiàn)的單方面的行為，顯然是違背公共政策公共性的。

2.4 利益-結(jié)果的偏差

我們強(qiáng)調(diào)人都是理性人，理性人的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)就是通過(guò)利益或者結(jié)果來(lái)評(píng)判行為。同樣，我們對(duì)于公共政策的公共性的評(píng)判也應(yīng)考慮利益-結(jié)果這一標(biāo)準(zhǔn)，即誰(shuí)獲得了實(shí)際利益，有什么樣的實(shí)際結(jié)果。

重大節(jié)假日我國(guó)收費(fèi)公路免費(fèi)通行這一公共政策的實(shí)施就熱議不斷。毋庸置疑，這項(xiàng)政策的出臺(tái)是一項(xiàng)惠民政策，是一個(gè)好的政策，但是我們從公共管理的公共性角度而言，尤其是考慮其利益和結(jié)果后，我們發(fā)現(xiàn)不能如此簡(jiǎn)單的進(jìn)行評(píng)價(jià)。首先我們考慮這項(xiàng)政策的利益獲得者，毫無(wú)疑問(wèn)是有車一族，在重大節(jié)假日普通百姓出行不會(huì)因?yàn)檫@一政策得到任何實(shí)惠，而普通的無(wú)車族才是這個(gè)社會(huì)的主體，相對(duì)而言卻是明顯的弱勢(shì)群體，一項(xiàng)政策的出臺(tái)不考慮大多數(shù)人的利益，不考慮弱勢(shì)群體的利益，而考慮少部分上層社會(huì)人士的利益，那么這項(xiàng)政策的出發(fā)點(diǎn)就值得商榷了。

我們?cè)賮?lái)看這一政策導(dǎo)致的結(jié)果，中秋、國(guó)慶雙節(jié)疊加，道路嚴(yán)重負(fù)荷，原本的收費(fèi)公路這一排他性的公共產(chǎn)品變成了擁擠性的公共產(chǎn)品，開(kāi)車上路的人所獲得的效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有平時(shí)收費(fèi)時(shí)的水平，這顯然是對(duì)公共產(chǎn)品規(guī)律的扭曲，一項(xiàng)不代表大多數(shù)人利益的、扭曲了公共產(chǎn)品規(guī)律的政策，其公共性已經(jīng)發(fā)生了偏失。

3 公共政策公共性的矯正

3.1 價(jià)值體系的重新確立

公共政策應(yīng)該始終堅(jiān)持公共管理的效率原則也應(yīng)不失公共性的根本。始終明確公共政策的出臺(tái)應(yīng)該以社會(huì)公共利益作為第一考慮要素。在觀念層面，要樹立為人民服務(wù)的理念，促使各級(jí)政府部門和公務(wù)員個(gè)人將公共性和公共利益作為政策執(zhí)行的出發(fā)點(diǎn)，并成為規(guī)范自由裁量行為的指導(dǎo)精神。

3.2 民主參與機(jī)制與良好的政策執(zhí)行途徑

公共政策制定和實(shí)施過(guò)程的公共性決定公民應(yīng)該讓盡可能的參與公共政策的制定和實(shí)施過(guò)程，這就需要民主參與機(jī)制與良好的政策執(zhí)行途徑。公共政策制定前可以進(jìn)行聽(tīng)證和立項(xiàng)調(diào)查，政策實(shí)施中要不斷進(jìn)行反饋調(diào)查，以保證公共政策公共性不發(fā)生偏失。

3.3 監(jiān)督評(píng)估和反饋機(jī)制

健全公共政策監(jiān)督和約束機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)政策主體的監(jiān)督和追責(zé)力度，可以有效限制公共權(quán)力主體作為理性經(jīng)濟(jì)人追逐自身利益最大化的行為，防止政府官員腐敗、行政權(quán)力濫用等損害公共政策公共性的行為產(chǎn)生。同時(shí)還應(yīng)結(jié)合公共政策實(shí)施的實(shí)際情況，不斷向政策實(shí)施對(duì)象反饋公共政策實(shí)施的效果，并根據(jù)反饋情況不斷的調(diào)整和完善公共政策。

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