金融支持城鎮群建設問題研究——以邵陽市東部城鎮群建設為例

于凌嬪

（中國人民銀行邵陽市中心支行，湖南 邵陽 422000）

十八大報告指出“十二五”期間我國要大力發展新型城鎮化，科學規劃城市群規模和布局，增強中小城市和小城鎮產業發展、公共服務、吸納就業、人口集聚功能。邵陽市以東部城鎮群建設為先行的新型城鎮化建設正大力推進。經濟要發展，金融要先行。在新型城鎮化建設進程中，研究金融部門如何發揮金融資源的配置作用，大力支持新型城鎮化發展問題顯得十分重要。

一、金融支持東部城鎮群建設的基本情況

（一）東部城鎮群建設概況

邵陽東部地區位于我國東西向發展軸線——湖南省長株潭核心區和大湘西的結合部。范圍包括邵陽市轄區（雙清區、大祥區、北塔區）、邵東縣、新邵縣、邵陽縣、隆回縣的行政轄區，總面積8843.5平方公里。2013年末，常住人口442.76萬人，占全市的62.30%。地區生產總值634.9億元，占全市的69.98%。無論是人口規模還是經濟總量，邵陽東部城鎮群都占據絕對優勢，是邵陽市經濟發展的重要支柱。2013年末，邵陽東部地區城市化率為37.10%，高出全市2.97個百分點，城市化率與全省水平相差8個百分點，城鎮化發展空間較大。

（二）東部城鎮群建設的金融供需現狀

1.金融供給現狀。（1）金融機構網點萬人占有率逐步萎縮。近年來，各銀行業金融機構均把業務重心向城市轉移，在縣城及農村地區的網點設置和金融基礎業務服務方面處于劣勢地位，新型金融機構數少，金融機構網點占有率呈下降趨勢。2011～2013年，東部城鎮群地區金融機構網點數分別為473、468、470家，而同年度人口總數分別為503.11、510.86、518.37萬人，每萬人占有網點數分別僅為0.94、0.92、0.91家，不足 1家。（ 2）融資渠道單一，以銀行授信為主。邵陽市東部地區融資渠道單一，仍然以銀行授信為主，占比高達95%以上。2011～2013年，我市東部地區社會融資規模分別為274.77、323.41、409.24億元，其中銀行貸款分別為 261.87、318.65、391.42億元，占比分別為95.31%、98.53%、95.65%。該地區沒有一家上市公司，2013年募集企業債券資金12億元，私募股權融資4.37億元，占比約為4%。（3）信貸資產質量不斷提升，金融生態環境改善明顯2011～2013年，邵陽市東部地區的貸款不良率分別為9.9%、6.65%、4.37%， 分別低于全市 4.09、1.53、1.30個百分點，信貸資產質量不斷提升。同時，東部地區的金融生態環境不斷改善，建成市級金融安全區1個，其他縣也在爭創金融安全區。（4）金融機構產品和服務方式不斷創新。近年來，各金融機構不斷加大金融產品和服務方式創新的力度，不斷提高金融服務水平。2011～2013年，我市東部地區共支持基礎設施和公共服務類貸款14.55、24.67、34.80億元，年均增速為55.31%；支持各類企業貸款80.81、110.15、127.55億元，年均增速達26.05%；各類創新貸款余額分別為9.45，11.62，13.95億元，年均增長率達到21%，相繼推出了農民工創業貸款、創業貼息貸款、農業科技貸款等各類創新貸款。同時不斷創新抵押擔保方式，開辦權利質押、農機具抵押、倉單質押貸款。（5）金融需求現狀。當前，邵陽市東部地區的基礎設施項目資金滿足率不足80%，公共服務配套設施項目資金滿足率不足75%，各類產業發展項目融資滿足率不足60%。一是財政實力弱。2013年財政收入僅為85.04億元，在湖南省排名靠后。二是稅收基礎差。2013年一般預算收入中稅收收入為27.11億元，在全省位次靠后。三是利用外資和市外內資少。2013年累計利用外資1.66億美元，利用市外境內資金489.23億元，分列湖南省第11位和第8位。

二、金融支持東部城鎮群建設中存在的問題

（一）融資主體存在的問題

1.政府部門。當前地方政府通過融資平臺進行融資受到較大限制。一是我國《預算法》對地方政府舉債的限制以及《擔保法》對地方政府擔保行為的約束，使地方政府不能作為法律上的債務人或擔保方，承諾還款的合法有效性存在不確定性。二是在貸款期間如遇到政府換屆、體制改革以及行政干預等都有可能對貸款償還產生影響。三是銀行對各級政府財政性負債的規模缺乏有效的監控了解手段，在貸款期間往往出現財政性負債過度增加或因不合理安排城建投融資規模和進度，導致不能按期償還銀行貸款本息。四是國家文件均明確要求金融機構嚴把對政府融資平臺授信的關口。

2.企業。是企業自身實力較弱，缺乏融資能力和意識。一方面我市企業發展起步較晚，規模相對較小，財務管理制度不健全，抵押擔保能力不足，抗風險能力相對較低，達不到銀行的授信標準，加上近年的金融危機，出口受到較大影響，企業經營效益出現滑坡，還款能力也有所下降。另一方面，企業的發展意識和融資意識不足，滿足于現狀，擴大再生產動力不強，甚至以不借貸款為榮，更談不上企業上市、發行企業債券等其他融資方式的應用和開展。二是企業融資成本較高，融資中介收費高。中小企業特別是中小城鎮的農業產業化龍頭企業和組織，對于融資的愿望較迫切，但是其所能提供的擔保品僅是農村房屋產權、農村林權、集體用地使用權、土地承包經營權、農業經濟組織股權等，這些擔保品目前不能實現公開流轉或流轉不強，導致企業不能取得銀行的授信。而一些企業即使能夠取得銀行授信，但相關的評估費、登記費、管理費等加大了融資的成本，他們寧可選擇民間融資也不愿到銀行貸款。三是社會信用評級機制的不完善以及政策性擔保公司的不足。當前企業要從銀行取得授信，只能由授信銀行對其進行信用評級，容易導致信用評級的非公正性，缺乏社會信用評級機構客觀的評級。同時由于政策性擔保公司擔保能力不足，加劇了中小企業融資難問題。

3.個體。主要包括城鄉已有的個體工商戶、普通居民等，也包括新進城再就業創業的農民、返鄉再創業的外出務工人員等。新型城鎮化大力推進以后，每年需要轉移幾十萬農村人口到城鎮居住，這些農村人口到城鎮后需要再就業或再創業，同時會大量增加住房、消費等信貸需求。在我市東部地區，個體融資以銀行信貸和民間借貸為主。在銀行信貸方面，個體融資也面臨著自身資質不達標、貸款手續繁雜、貸款利率較高等系列問題；在民間借貸方面，由于缺乏規范管理，存在較大的風險。

（二）融資對象存在的問題

1.銀行機構。銀行機構受盈利性、流動性和安全性經營原則的約束，對政府融資平臺的貸款發放較為謹慎。一方面，受信貸規模控制和其上級行統一調配資金的影響，我市的銀行機構每年的信貸規模很緊，而未來5年東部地區至少需銀行信貸資金投入1000億以上，這一目標的實現較為困難；另一方面，由于信息不對稱，銀行機構缺乏對東部城鎮群建設投融資項目情況的了解，對信貸資金的使用和落實情況較難追蹤和評估，同時由于基礎設施及公共服務類項目投資收益率較低，商業性銀行機構也不愿意跟進。

2.新型金融機構。一是小貸公司。小貸公司主要面臨資本金不夠，只放不存、業務量萎縮等問題，同時由于尚未接入人民銀行支付結算系統、征信系統，業務開展存在許多障礙。二是擔保公司。由于擔保行業的高風險性，國際上市場化運營的擔保公司最終難以為繼。我市東部地區的融資性擔保公司6家，其中政策性擔保公司僅1家。

3.民間資本。民家資本實力雄厚，是尚未發掘的融資潛力來源，但當前民間資本的運作和管理混亂且潛在風險巨大，容易引發群體性事件。如何加強立法和監管，引導民間資本合規、有序、高效、安全的運轉將是緩解東部城鎮群建設融資難的重要渠道。

4.直接融資。東部地區僅邵陽市城建投公司成功募集企業債券資金12億元，市區4家企業實現私募股權融資4.37億元，上市申報企業1家。直接融資難的問題主要有：企業尚未達到上市標準、缺乏直接融資相關知識和經驗、缺乏專業人才、經營管理理念滯后等。

三、金融支持東部城鎮群建設的新機制、新模式探討

（一）規范發展政府投融資平臺

一是依據國家有關法律法規對政府投融資平臺進行嚴格清理，規范其融資行為，對不合規運作的融資平臺堅決予以取締或者整改。二是對規范運作、有充足還款來源的融資平臺公司，可以采用對其進行社會信用評級后再由銀行機構依據其信用等級進行授信的方式，銀行授信資金確保做到專款專用。三是地方政府可成立專門的銀政溝通部門，定期對銀行發布項目資金需求和落實情況、項目進展情況以及項目審批的權限、流程等信息，降低信息不對稱程度提高銀行的審批效率。四是充分利用政府融資平臺發行東部城鎮群建設平臺債，增加平臺債發行主體，拓展政府融資來源。

（二）提高直接融資的占比

直接融資能改善財務結構，帶動間接融資大幅同步增長。一是重點加強對擬上市企業和后備上市企業的發展和培育，提高其經營管理水平，支持其做大做強，促進企業進入多層次資本市場掛牌融資。二是鼓勵企業開展私募股權融資、債務性融資以及票據融資等，不斷開拓企業融資渠道，提高直接融資占比。三是充分利用項目法人融資。如在市區組建投資主體多元化的項目管理公司，拉動民間資本進入城建領域。

（三）加大信貸產品和服務方式創新

金融機構要不斷開拓促進東部城鎮群建設的金融產品，提高金融服務水平。一是鼓勵各金融機構在風險可控的前提下，針對東部城鎮群建設不同領域和階段的融資主體提供差異化融資服務。如針對失地農民創業、首次購房、耐用品消費，返鄉農民工創業，沿海轉移產業，農業產業化企業和組織、新興產業等，特別是聯戶經營、專業大戶、家庭農場等新型農戶經營群體，要大力支持城鎮個體農業生產走向專業化、規模化和組織化發展。二是創新融資途徑服務外向型企業。東部地區外向型企業發展迅速，可以圍繞發制品、打火機、箱包等優勢產業，開通綠色通道，辦理商品融資、出口信保、出口押匯、出口發票融資、訂單融資、進口押匯、信用證等業務。三是采用授信團隊模式。可依據企業不同類型成立大公司授信團隊、中小微企業授信團隊、國際結算貿易融資團隊等，全方位為企業提供金融服務與各種授信支持。四是探索開展“一縣一業，一業一策”的管理模式。按照分類指導的原則由金融機構市分行或縣分行制定具體到縣、到特色產業、產業集群、工業園區、大市場或者龍頭企業及其上下游客戶等不同群體的金融服務方案，根據不同縣域的經濟發展狀況、金融資源情況和縣域金融生態環境建立起分類考核的評價體系，避免“一刀切”政策造成的負面影響。

（四）拓寬城鎮群建設融資渠道

一是東部城鎮群建設的項目融資，除傳統的銀行信貸外，在政策允許的范圍內可以探索開展項目的委托代建、PPP公私聯合開發、BT建設轉讓合作、BOT建設經營權轉讓等模式。二是基礎設施建設以及公共服務配套設施等項目由于投資回報率較低與商業銀行逐利的本質不吻合，農村信用社和新型農村金融機構的資金量小很難滿足這些項目的資金需求，應重點放在政策性銀行。三是多方引進和利用商業及民間資本。加大招商引資的同時，重點引進商業金融和企業資本，如風險投資機構、大漢集團等，同時出臺《民間借貸管理條例》，規范民間借貸行為，發揮民間資本對新型城鎮化建設融資的輔助作用，緩解銀行融資壓力。四是引入保險資金項目投資。保險資金運用具有投資規模大、使用期限長、綜合成本低的優勢，可以采取債權、股權、物權及其他可行方式投資我市東部城鎮群建設的基礎設施項目。

（五）完善金融機構體系，加強監督管理

一是引進股份制商業銀行，對在東部地區開設分支機構的股份制銀行提供優惠政策，推動農村信用社升級為農村商業銀行，增強東部地區的銀行資本實力，構建起多層次的銀行業供給體系。二是由縣級政府財政出資設立政策性融資擔保公司，為參與東部城鎮群建設的企業和個人融資提供可靠擔保。三是引進新的保險、證券公司，不斷擴大保險在東部城鎮群的廣度和深度，探索和推廣“信貸+保險”模式，同時規范開展證券投融資業務。四是鼓勵發展新型農村金融機構，推動小貸公司向村鎮銀行轉型，完善小貸公司、村鎮銀行的金融運行環境，拓展典當公司、汽車金融公司等。五是加強對金融市場運行的監督和管理，不斷改善金融機構宏觀和微觀運行環境，為金融支持東部城鎮群發展掃清制度障礙。