政支持民辦高等教育的必要性和可行性分析

摘 要：為分析民辦高等教育財政支持的理論和實踐依據，本文首先運用經濟學的相關理論，試圖從法律視角和屬性視角來探討民辦高等教育財政支持的理論依據，從公平視角來探討民辦高等教育財政支持的實踐依據；其次，從國民經濟發展、社會對民辦高等教育的認識，以及民辦高校分類管理等角度，分析政府財政支持民辦高等教育的可行性。

關鍵詞：民辦高等教育；財政支持

政府是否應當對民辦高等教育進行財政支持，目前有部分學者認為鑒于中國經濟還處于發展之中，僅就公立高校而言，政府的財政預算占高校教育經費的比例已經越來越少了，如果要求政府給予民辦高等教育財政支持則已經超過了政府的財政能力。還有部分學者認為，正是由于國家財政對于高等教育支持的不足，才鼓勵利用非財政性經費來支持民辦高等教育的發展，民辦高校對于緩解高等教育財政緊張起到了一定的作用，如果要求政府為民辦高等教育提供財政支持，只會加劇政府的財政困難。

國外發展私立高等教育的成功經驗之一是對其進行財政支持。而我國現階段，民辦高等學校的主要經費來源依賴于學費，其它渠道的經費來源也已逐步成熟且趨于穩定，在捐贈尚不能成為民辦高校主要經費來源的情況下，依靠政府的財政支持來解決民辦高校財政短缺問題，已成為促進民辦高等教育健康可持續發展的重要手段。本文將著力分析政府財政支持民辦高等教育的必要性和可行性。

一、必要性分析

（一）理論依據

與政府財政資助民辦高等教育相關的理論有許多，例如人力資本理論、公共選擇理論、自由市場理論以及新公共管理理論等，這些理論分別從宏觀或微觀的不同層面為政府財政資助民辦高等教育提供了獨特的理論視角。本文僅從經濟學視角的公共產品和外部性理論對此問題進行審視。

1.法律視角：基于民辦高等教育發展的法律依循

《民辦教育促進法》第一章第三條明確規定：“民辦教育事業屬于公益性事業，是社會主義教育事業的組成部分。國家對民辦教育實行積極鼓勵、大力支持、正確引導、依法管理的方針。各級人民政府應當將民辦教育事業納入國民經濟和社會發展規劃?！薄睹褶k高等學校辦學管理若干規定》第三條規定：“教育行政部門應當將民辦高等教育納入教育事業發展規劃。按照積極鼓勵、大力支持、正確引導、依法管理的方針，引導民辦高等教育健康發展”；“教育行政部門對民辦高等教育事業作出突出貢獻的集體和個人予以表彰獎勵”；第四條也規定“國務院教育行政部門負責全國民辦教育統籌規劃、綜合協調和宏觀管理工作”；第四十四條規定 “縣級以上各級人民政府可以設立專項資金，用于資助民辦學校的發展，獎勵和表彰有突出貢獻的集體和個人?！薄秶抑虚L期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》第四十三條也提出“健全公共財政對民辦教育的扶持政策”。

顯然，這些法律規定從國家法律層面上強調了政府在民辦高等教育發展中的職責。民辦高等教育屬于國家公益性事業的性質界定，決定了政府及其教育行政部門應該在民辦高等教育領域中有所作為，從資金投入、政策優惠、制度供給等方面統籌規劃民辦高等教育，促使民辦高等教育走上健康、穩定、可持續發展的道路。

2.屬性視角：基于民辦高等教育的服務屬性

討論公共財政是否應該支持民辦高等教育，首先應明確界定在市場經濟中哪些產品和服務應由市場提供，哪些產品和服務應由政府提供，哪些產品和服務應由政府和市場共同提供，進而確定教育服務、民辦教育服務的性質和應由誰提供。

由美國經濟學家保羅·薩繆爾森（Paul A.Samuelson）和馬斯格雷夫（Richard A.Musgrave）等人創立的公共產品理論，為在市場經濟中界定政府和市場作用的邊界提供了理論依據。公共產品理論以產品或服務在消費上是否具有競爭性和排他性、是否具有外部性為標準，將全部產品或服務分為公共產品、私人產品和準公共產品。在理性經濟人的假定下，依據產品或服務的成本與收益是否對稱，界定公共產品應由政府提供，成本應由財政負擔；私人產品應由市場提供，成本應由消費者私人負擔；準公共產品應由政府和市場共同提供，成本由財政和消費者共擔。

筆者認為包括高等教育在內的非義務教育是屬于有正的外部性的準公共產品。一方面，此種教育服務在消費上有競爭性，在供給有限的條件下，一個人消費了這種教育服務，就會影響他人對這種教育服務的消費，或者說，增加一個人對此種教育服務的消費，其邊際成本不為零而為正；另一方面，此類教育服務同時具有排他性，從技術上這種教育服務可以分割從而可以通過招生數量、考試篩選和收取學費將一部分人排除在此種消費之外。同時，教育服務具有正的外部性，如過度排除則造成社會成本太高，因一個人接受了教育，除了本人可以受益之外，其家庭及代際間均可受益，整個社會也受益。高等教育是一國科技進步、社會經濟發展的推動力，是一國精神文明和物質文明建設的重要條件保障。[1]

既然高等教育服務屬于有正的外部性的準公共產品，理應由政府和市場共同提供，成本應由財政和受教育者共擔。筆者認為民辦高等教育服務與公辦高等教育服務在性質上基本相同，都屬于具有正外部性的準公共產品或服務，由此，政府有責任和義務提供兩類高等教育服務，財政應予以支持，即教育服務的成本應由財政和受教育者共同負擔。兩者在屬性上也有區別，較之公辦高等教育，民辦高等教育的私人產品屬性更強，該類教育服務具有較強的排他性，通過較高的學費可以將不付費者排除在這一教育服務之外?？梢?，與公立高等教育有所不同的是，民辦高等教育在資源配置中市場的作用更大，因而受教育者在教育服務成本負擔中所承擔的比重應更大。[2]

（二）實踐依據

結合我國民辦高等教育發展的實際情況，可以發現，現階段民辦高校在生存及持續發展上面臨的根本性問題就是籌資不足、籌資渠道單一。目前大多數民辦高等學校經費完全依賴于向學生收取學費，收費成為學校的唯一經費來源，結果由于收費過高影響了較低收入階層的子女的入學機會，也在很大程度上制約了民辦高校的健康可持續發展。因此，政府對民辦高校提供財政資助具有深刻的實踐依據。

1.促進高等教育入學機會均等的實現

民辦高校的辦學經費在很大程度上都是依賴于學雜費，政府財政資助及其他渠道取得的資金非常有限。民辦高校在錄取學生時主要依據兩個標準，一是高考成績，二是學費。[3]也就是說，只有招收的學生能夠繳納足額的學費，才能保證基本的辦學經費，開展正常的教學。通常學習成績在中等以上者，均有機會進入民辦高?；蛘吒玫墓k高校學習。然而，進入民辦高?；蛘吣芊裨诿褶k高校接受完所有教育還需具備另外一個必要條件—經濟條件，即看學生是否能交付起學費，而學費的承受能力在很大程度上與學生的家庭經濟條件相關。因此，民辦高校在提供高等教育機會時，具有自愿或者不自愿的排他性，教育公平在不同背景人群中存在著一定的不公平。受教育機會的增多，并不等于接受教育機會的公平。只有交付起學費的人，才有可能選擇或者繼續在民辦高校讀書。民辦高校的收費問題成為危及教育機會合理分配的瓶頸，限制了民辦高校的生源范圍，造成選擇上排他性的加劇，損害了教育的公共利益。[4]

僅僅依靠民辦高校自身及其現有教育政策和社會環境，是很難解決現有困境的。資金的短缺是阻礙民辦高?？沙掷m發展的一大障礙，因此需要國家和社會共同支持。國家對民辦高校一個百分點的財政支持，就有可能降低學費的標準，降低因為交付不起學費而被排斥在校門之外的學生幾率，有助于緩解因學費問題造成的受教育機會不均衡現象的加劇。[5]政府擴展對民辦高校學生和教育機構的財政支持力度，能夠保證政府和私立部門在教育領域中的互補作用，共同維護和保障人民的基本受教育權利。

2.提供高等教育領域的“競爭與選擇”

公共財政是否應支持民辦高等教育還取決于民辦高等教育在高等教育中的地位和作用。目前我國民辦高校的發展規模，無論是學校數的絕對量和相對量，還是學生數的絕對量和相對量，都在逐年穩步上升，我國民辦高等教育經歷了從無到有、從小到大的發展歷程?，F階段我國高等教育體系已形成民辦高校與公辦高校相互競爭、相互促進、共同發展的格局。

我國民辦高等教育的發展基于兩種背景：一是限于政府財力有限，公辦高等教育服務供給嚴重不足，民辦高等教育的發展可滿足居民對高等教育的巨大需求；二是我國正在進行經濟體制和教育管理體制改革，生產資料所有制從單一的公有制逐步轉變為以公有制為主體的多種非公有制并存的格局，包括教育、文化、科技等非經濟的服務領域，也由單一的政府舉辦的公立機構轉變為政府舉辦的公立機構和非政府機構舉辦的民辦機構并存的局面。與此同時，教育管理體制也進行了相應的改革，旨在建立與社會主義市場經濟相適應的符合教育服務性質和教育發展規律的教育管理體制。各級政府、各級各類公立學校逐步探索教育管理體制改革，而作為與公立教育性質不同的民辦教育，成為探索教育體制改革的重要力量和陣地。[6]

因此，民辦高等教育無論從我國的高等教育發展或是從高等教育體制改革來說，已不是可有可無，也不是高等教育的補充，而是與公辦高校一樣，是我國高等教育發展和改革的重要組成部分。隨著民辦高校越來越多地跨入到高層次的學歷教育行列，對于家長來說，增加了更多的高等教育選擇權，進而使得民辦高校在不同層面和不同領域與公辦高校存在著激烈的競爭，這樣的競爭局面在一定程度上提高了教育效率。因此，政府作為高等教育的受益者，也是國民收入再分配的主體，其資助公辦高校的政策完全適用于民辦高校。政府財政不僅有必要支持民辦高等教育，而且應當把支持民辦高等教育發展作為責任和義務。

3.加強政府對民辦高校的控制與管理

政府對民辦高校該如何進行管理，該如何協調行政管理與尊重民辦高校應由的辦學自主權之間的關系，是學者們越來越關注的一個重要課題。如果管得過多、過嚴，可能抑制了民辦高校的生命力，最終導致民辦高校教育的萎縮；如果放任自流，民辦高校又可能偏離辦學的方向，使得學校如公司一般完全按照市場經營。為了避免這兩種情形的發生，就需要教育行政部門的管理必須以間接地引導為主，而政策扶持正好符合這一要求。政府如果希望民辦高校真正有所作為，進而實現公辦高校與民辦高校有序競爭的良好局面，就需要變革政府觀念，需要從更加理性的和長遠的目標規劃民辦高校的功能與價值，進而通過立法、財政撥款、政策調整等手段對民辦高校進行分類管理與引導。

政府對民辦高等教育進行公共財政資助，既體現政府對民辦高等教育的支持，也是政府對民辦高等教育進行管理和控制的一種手段。由于民辦高等教育主要通過市場的手段運營，因而具有一定的盲目性和隨意性。政府如果放任自流，將有可能導致教育市場的混亂和失控。政府可通過資金的鼓勵和誘導來實現有效的管理，如在提供資助時附加一定的條件，要求民辦高校按照社會和市場需要辦學，這種資助模式對接受資助的學校既是一種激勵，也是一種約束，使得民辦高校將更多的精力集中在教學上，確保教育教學質量，進而達到質量管理的目標。此外，通過制定獲得資助的條件，對民辦高校進行必要的管理。在高等教育領域，政府通過某些重要學科和研究的資助，鼓勵學校培養適應社會需求的人才，一方面促使民辦高校提升研究能力以獲取更多的科研收入，另一方面也從整體上提高了國家的綜合實力。可見，政府對民辦高校提供各種形式的財政資助，不僅可以緩解民辦高校經費不足，而且也可以提高民辦高校的公共性程度，提高教學科研質量，實現有利于國家利益和社會利益的目的。

二、可行性分析

（一）國家財政支出逐年增加為資助提供了財力保障

政府財政資助的有無、多少取決于政府財政能力的大小，因為政府的財政規模直接影響了教育財政總量供給的規模。通常情況下，各級政府存在著財政預算的約束，因此財政能力強的地區自然更有可能擁有多余的財力為民辦高校提供支持。

近年來，我國經濟運行總體平穩，經濟秩序好轉，經濟效益保持較高水平。根據國家統計局公布的數據顯示，2012年，我國財政收入已經超過11萬億元，稅收收入所占比重高達85.81%，可見，稅收收入為國家財政收入的增加和各項事業發展提供了強有力的財力保障。在財政收入的來源項目中，中央政府和地方政府的貢獻率相當；在稅收收入方面，中央政府的比例略高于地方政府；在非稅收收入方面，地方政府的貢獻率非常高（見表1）。

2007-2012年期間，我國財政收入由5萬億元增長到11萬億元，翻了一番有余，而且維持著正速率在逐年增長，尤其是2009-2011年期間，增長速度都在逐年遞增，2012年增速才放緩。對于中央和地方政府來說，財政收入所占比例基本持平，但中央政府所占比例在逐年遞減，地方政府反之；從絕對值的增長來看，各級政府的財政收入均在逐年增加（見表2）。

2007-2012年期間，我國財政支出的變化情況與財政收入的變化情況基本一致。財政支出額由近5萬億元增長到11萬億元，增長達兩倍多，且維持著正速率在逐年增長。與財政收入情況不同的是，對于中央和地方政府來說，從財政支出所占比例來看，地方政府所占比例要遠遠高出中央政府；從增長情況來看，中央政府的財政支出比例在逐年下降，而地方政府的財政支出比例在逐年增加（見表3）。

比較各年份中央和地方財政收入與支出的數額，不難發現，中央政府的財政支出均小于中央政府的財政收入，地方政府的財政支出均大于地方財政收入。究其原因，由于地方財政支出包括地方本級財政收入和上級轉移支付兩部分內容，即中央對各地區的財政補助特別是稅收返還，是地方政府可支配財政收入的一個重要來源。因此，地方財政支出更能反映出各地區可支配的預算內財政資源，也相對真實地反映了地方政府的財政能力。政府的財政能力是政府集中社會資源的一種體現，也是政府提供公共產品（準公共產品）的一種客觀能力。本研究在前面論述過，民辦高等教育是屬于有正的外部性的準公共產品或服務，因此，政府財政資助的力度自然在一定程度上受到政府財政能力的影響。隨著地方政府財政支出水平的逐年提升，在很大程度上為政府財政支持民辦高校提供了財力保障。

（二）相關法規政策的建立與完善營造了良好的法律環境

由于我國正處于市場經濟不斷深化的階段，政府擔任的發展高等教育的責任和權利都非常重大。在發展民辦高等教育的過程中，政府的決策至關重要。所謂提高發展民辦高等教育的認識，首要的是要解決好政府部門的認識，牢固樹立發展經濟必須發展高等教育、發展高等教育必須發展民辦高等教育的思想，克服模板高?？捎锌蔁o、最多補充、先過渡再整頓等偏見思想，切實轉變觀念，顧全大局。從我國的實際國情出發，依據我國教育財政的實際狀況，考慮到整個社會不斷增長的高等教育需求，以及知識經濟發展對人才數量和質量的巨大吸納能力，各級政府已明確制定出眾多相關的法律法規，這些文件和政策為民辦高等教育提供了較好的政策環境和發展空間。

伴隨著民辦高等教育的快速發展，國家對民辦高校管理政策也逐漸成熟起來。《民辦教育促進法》為民辦教育的健康發展提供了基本法律框架，根據《民辦教育促進法》及其實施條例的要求，政府應落實民辦教育與公辦教育同等的法律地位，保障民辦學校與公辦學校及其相關利益群體的平等權利，合理規范自身行為以充分發揮市場機制在民辦教育發展中的作用。同時，《國家中長期教育改革與發展規劃綱要（2010-2020年）》中提出，應健全公共財政對民辦教育的扶持政策，對此各地政府還專門出臺了一系列相關政策，在征用土地、基建配套、地方稅收等方面采取更為寬松的政策，積極鼓勵和引導民辦高等教育的健康發展。各級政府出臺的這些政策提出政府應通過各種方式為民辦教育提供資助，一方面體現政府對民辦高校的鼓勵支持導向，激勵民辦高校的辦學熱情；另一方面通過資助，適當降低民辦高校的收費標準，體現教育公平，推動了高等教育的大眾化進程。這些法規政策為政府資助民辦高等教育提供了良好的法律環境，是民辦高等教育發展的必要基礎和氛圍。

（三）國際上政府資助私立大學的成熟經驗可供借鑒

在世界私立高等教育發展較快的發達國家，其共同經驗是建立了為私立高等院校提供多種形式資助的財政制度。這些國家政府財政投入占私立高?？偸杖氲谋戎兀哂谖覈?。各國政府除了直接的扶持措施以外，還制定了許多間接支持私立高校發展的政策，最為典型的是美國等國家實施的對教育捐助減免稅的規定，大大調動了企業、社會組織和個人向私立高校捐資的積極性。[7]

各國政府的大力扶持對私立高校的持續發展具有至關重要的作用。一方面，財政資助緩解了私立高校的資金壓力，使私立高校擺脫了財政困境，社會地位、自身實力得以鞏固和加強，為長遠發展奠定了物質基礎；另一方面，平等地位的扶持措施有利于私立高校獲得更優質的生源和教師，有機會參與科學研究、社會建設和國家發展，促進了私立高校教學質量、學術水平、科研實力、服務能力的提升，為將私立高校辦成高質量、高水平大學，躋身國家乃至世界強校鋪平了道路。

我國民辦高校正處于快速發展的上升階段，如果政府財政支持及時到位，將幫助民辦高校突破限制發展的“瓶頸”，起到事半功倍的作用?！八街?，可以攻玉?！苯梃b國外私立高校財政支持的有益經驗，對我國政府資助民辦高等教育發展具有重要的指導意義和促進作用。

（四）民辦高校的分類管理為資助奠定了重要基礎

公共財政是政府提供公共物品滿足公共需要的一種經濟行為。民辦學校作為生產教育服務，一種準公共物品的重要載體，接受公共財政的支持是歷史上和當今世界諸多國家和地區的普遍做法。目前在我國，公共財政支持民辦高校幾乎成為社會各界的共識，各地也開展了不同程度的政策實踐。然而，現有支持政策不僅較為散亂，而且多數沒有考慮到不同類型民辦高校的教育服務性質并不相同，從而存在支持對象不公平、經費挪用或流失等問題，因此受到人們質疑。

《國家中長期教育改革與發展規劃綱要（2010-2020年）》提出了將民辦學校進行營利性和非營利性分類管理的改革思路，為基本理清公共財政支持政策奠定了重要的基礎。民辦學校分類管理的基本目標是要取消準營利性民辦學校，消除灰色地帶，從而構建以非營利性民辦學校為主導的、營利性與非營利性界限清晰的分類框架。在此基礎上，我們可依照財政供給的基本框架，理清針對不同類型民辦學校的支持項目，從而構建出更為公平清晰的政策體系。

參考文獻：

[1][2][6]方芳，王善邁.我國公共財政支持民辦高等教育研究[J].北京師范大學學報（社會科學版），2011（5）.

[3]閻鳳橋.中國民辦高等教育能夠滿足公共利益需求嗎[J].探索與爭鳴，2008（10）.

[4]米紅，李小娃.公益性：民辦高校發展的現實關照——兼論高等教育的產業屬性[J].山西大學學報，2009（3）.

[5]黃洪蘭，朱云翠.民辦高等教育公益性：國家財政扶持的理論與現實基礎[J].現代教育科學，2011（1）.

[7]王留栓.世界私立高等教育發展模式及其對中國的啟示[J].浙江樹人大學學報，2005（3）.

（責任編輯 鐘嘉儀）