國企高管貪腐治策

萬國華+楊宇

江蘇索普化工股份有限公司3月3日公告，江蘇省人民檢察院經審查，決定對公司董事長尤廉以涉嫌受賄罪依法逮捕。1月，保山市中級人民法院對云南錫業集團原董事長雷毅受賄案作出一審判決，以受賄罪判處雷毅死緩。國企高管貪腐“前腐后繼”，2014年以來問題更加凸顯。據統計，2014年共有122名國企高管犯案，受賄罪、貪污罪、挪用公款罪依次頻率最高，占犯罪名總數的66.9%，國企高管貪腐現狀令人觸目驚心。

比數字更令民眾不安的，是反腐披露出來的國企塌方式腐敗。中紀委官方網站《專項巡視央企是清理蛀蟲更是護航改革》的文章指出，“國有企業黨風建設上‘搞團團伙伙，買官賣官問題嚴重”。2014年社會影響最大的當屬華潤集團：以董事長宋林為首，華潤及下屬企業6名高管被調查，正是由于塌方式腐敗，被媒體稱為“華潤窩案”。此前有中移動、中石油、一汽集團、中儲糧窩案。

國企塌方式腐敗還牽連到企業之外。《2014中國企業家犯罪報告》指出：國企企業家腐敗案件中政商勾結、群體性腐敗現象嚴重。

問題擺在眼前，該如何破解這種國企高管貪腐之殤？

雙重實權與利益割裂

我國已構建了《公司法》、《企業國有資產管理法》、《企業國有資產監督管理暫行條例》等公司治理法規體系，但國企高管貪腐犯罪依然嚴重，問題到底出在哪？

首先，由于特殊國情，國企高管掌握了雙重實權。其一，來源于國有經濟的壟斷地位。在關乎國家經濟命脈的領域如電信、石油往往由國企壟斷。這實質是將重大交易機會的權力賦予了國企，由于所有者缺位，交易機會的決定權最終落入高管手中。于是，權力尋租、行賄受賄大行其道——所謂的“靠山吃山”。中央巡視組發現，東風公司部分領導干部的親屬違規經商辦企業、與東風公司存在關聯交易，“靠山吃山”問題突出。中共中央政治局常委、中紀委書記王岐山今年2月表示，2015年中央將完成對中管國有重要骨干企業和金融企業巡視全覆蓋，重點查找靠山吃山、利益輸送等問題。

其二，來源于國企公司治理機制之特性。股東角色虛化，國有化程度越高，該特征越明顯;層層授權下，國企的真正股東的地位被不斷虛化。這導致：國民無法參與重大決策、監督高管;國資監管機構將全部或部分股東權能下放董事會或經理層，由于公司治理很不健全，國企內部權力高度集中，極度缺乏制衡。絕對的權力導致絕對的腐敗。中央巡視組發現，文化部直屬文化企業經營管理混亂，一把手權力過于集中，“三重一大”制度流于形式。而《2014中國企業家犯罪報告》指出，在122名犯罪國有企業家中，董事長、總經理或法定代表人占47.93%。雷毅2004年至2013年在擔任云南省政府副秘書長、玉溪市副市長、云錫集團董事長期間，利用職務之便，為他人謀取利益，分別向14人索取或收受人民幣2570萬余元、美元30萬元、港元90萬元、新加坡幣50萬元，價值53萬元人民幣的玉器4件、價值38.05萬元人民幣的黃金金條10根。其如此恣意妄為，可謂權力過于集中的典型。

其次，是高管利益與企業效益的割裂。由于國企高管薪酬機制的非市場化，往往是旱澇保收。例如2013年巨虧26億元的中海運，其董事長年薪仍達79萬元?？梢妵蟾吖艿男匠昱c企業經營狀況關聯度并不高，有時甚至沒關聯。相應的，長期以來對于國企高管薪酬的管理是半市場化的辦法，明顯比社會上同類崗位要低，且低得比較多。如國家電網董事長劉振亞所言，“沒有限薪的時候，我的工資超過100萬。但我們在國際上開會，有些經營水平還不如我的人，他拿的是我的幾十倍。這么講，我就低了。但跟中國的老百姓比，有的溫飽還沒有解決，農民工一年幾萬塊錢，我的工作條件這么好，從這個角度講，給我這些也不少了。”不少國企高管認為薪酬過低，不匹配自己的貢獻，這種心態下道德風險極大，貪腐成為“補償機制”。

治本之策平衡權力

權力的膨脹與利益的割裂是國企高管貪腐的主要病灶。那么，治理貪腐之殤的“藥方”應包括三方面：平衡權力、關聯利益和制定專門單行的國企條例。

最根本措施在于有效平衡權力。應加快相關頂層設計進程，明確國有資本可繼續控股經營的自然壟斷行業，但要單獨立法;同時要盡快推進混合所有制改革，促進資源配置的市場化和法治化，強化企業內部的分權制衡，根治權力過于集中。此外，完善國企外部監督機制乃當務之急。信息披露和聽證制度是公眾參與式監督的兩個重要機制。前者重在建立信息披露平臺，對企業日常經營狀況，股權分布特別是董事、高管持股狀況，企業家兼職情況進行公示;后者重在經營決策中切實依法實行公開論證，例如電力、成品油等直接關乎民計民生的行業進行定價、調價時必須組織合法有效的聽證會聽取民眾意見，并作為定價依據。

其次，解決國企高管利益與企業效益割裂的局面。這就要解決企業家薪酬來源于職位而非企業經營的問題，即高管利益與企業效益應聯動起來。為此，應從公司治理法律機制上構建職業經理人制度，建立企業內部管理人員能上能下、能進能出、收入能增能減的約束與激勵治理機制。今年《中央管理企業負責人薪酬制度改革方案》正式實施，該方案之重心在于對國企高管薪酬的限制，其法理訴求是公有制的公平觀的體現。僅僅限薪還不夠，更重要的是解決國企高管利益與企業效益的聯動問題，比如應當建立適當的股權激勵等長效激勵措施，并且將企業家薪酬與企業績效直接掛鉤，并真正做到市場化、法治化與國際化，如此可以極大降低道德風險。

此外，還應借鑒國際經驗，盡快制定單行國企條例。無論是在經濟社會轉型時期國家或地區，還是成熟發達的市場經濟國家或地區（如日本、美國、英國），科學有效管治國企的成功經驗是制定專門國企條例或法案。例如，美國對公用事業企業、日本對國有鐵路企業等方面都進行專門立法，值得借鑒。專門立法的好處體現在：單獨立法的企業，其法律地位、功能和經營目標可以完全與一般商業公司區別開來;公司治理結構、治理機制可以單獨設計，兼顧強制性和自律性特點;由于前兩者不同，任職于這些國企的高管之利益訴求、約束機制和激勵機制的邊界會比較清晰，國企高管發生貪腐機會較小、塌方式貪腐的幾率會更小。我國在推進國企混合所制改革后，剩下真正由國家壟斷經營的企業可能少之又少，應適時制定單行國企條例，并重點在法律地位、企業功能和公司治理等方面進行獨特的設計與構建。

第一作者系南開大學法學院教授