全國確權用海變化分析及海域管理對策探析

劉愛智

（河北省國土資源利用規劃院 石家莊 050051）

1 引言

2002年1月1日，《中華人民共和國海域使用管理法》正式施行，標志著中國海洋管理工作揭開了全新的一頁。十幾年來，各級海洋行政主管部門依法行政，有效遏制了海域使用中的“無度、無序、無償”現象，確權用海使用率逐年提高，海洋資源和海洋環境得到了有效保護。2002年全國確權用海使用率僅28%［1］，而根據“908”專項全國海域使用現狀調查數據統計，除廣東、上海確權用海比例在50%以下，其他沿海各省、市、自治區確權用海比例均在50%以上，其中遼寧、河北、山東、天津4個省（市）的確權用海比例均在80%以上（天津市確權用海率達100%）［2］。

確權海域面積，是指已經政府批準取得海域使用權的項目用海面積。海域使用面積，是指實際存在的所有排他性用海面積，包括已經取得海域使用權和尚未取得海域使用權的項目用海面積。由于查清海域使用面積需要全國范圍的海域使用現狀調查，調查周期長，不易實現，而最新的全國海域使用現狀數據（“908”專項調查資料）也已經成為歷史資料，故本文選取2003－2013年各年份確權用海面積和發證數量等基礎數據資料，分析沿海11個省、市、自治區和各類確權用海的年度變化情況，數據資料來源于歷年國家海域使用管理公報，分析結果可靠性較強。

2 確權用海變化分析

2.1 數據驗證

據2002年海域使用管理公報，截至2002年年末，各用海類型已確權的面積分別為：漁業用海559 646 hm2，交通運輸用海14 311 hm2，工礦用海14 922 hm2，旅游娛樂用海3 776 hm2，海底工程用海3 087 hm2，排污傾倒用海754 hm2，圍海造地用海15 493 hm2，特殊用海1 666 hm2，其他用海11 085 hm2［1］。可以得出2002年末確權用海特點：① 漁業用海比重大，占將近90%，地位舉足輕重；②交通運輸用海、工礦用海、圍海造地用海比重較大，分別為2.3%、2.4%、2.5%，地位重要；③ 旅游娛樂用海、海底工程用海、排污傾倒用海、特殊用海、其他用海比重較小，占比均小于1%，地位較輕。分析結果與全國海域使用現狀調查數據分析結果基本一致［2］，故選取確權用海數據分析全國海域使用狀況大體能反映用海基本情況，有一定的參考價值。

2.2 全國沿海11個省、市、自治區確權用海變化分析

2.2.1 確權發證數量和面積變化情況分析

全國沿海11個省、市、自治區在2003－2013年間確權用海發證數量和面積變化情況如下。

（1）遼寧省確權發證數量呈現先增后減再小幅增加的變化趨勢，在2006年出現最高峰值，確權用海面積大體呈現逐漸增加的趨勢，在2013年出現最高峰值（接近15 000 hm2）。

（2）河北省確權發證數量年度變化較大，呈不規則“M”型分布，兩個高峰值分別出現在2006年和2011年，以2011年為最高峰，確權用海面積變化趨勢類似，也基本呈不規則“M”型分布，但總體數量不大，同樣在2011年出現最高峰值。

（3）天津市受海域空間資源總量限制，確權發證數量年度變化不大且數值較小，確權用海面積在2003年出現一個高峰值（超過15 000 hm2）之后保持較低水平。

（4）山東省確權發證數量近似呈“W”形分布，在2006年出現最高峰值，確權用海面積近似呈“N”形變化趨勢，在2013年出現最高峰值。

（5）江蘇省確權發證數量保持較穩定狀態且數值不大（500本以下），確權面積先增后減，基本呈倒“V”形變化，在2005年出現最高峰值。

（6）上海市在2003－2005年沒有確權用海，在2006－2013年期間年度確權用海不超過10宗，面積也不大，僅在2007年超過1 500 hm2。

（7）浙江省確權發證數量和面積呈下降趨勢，個別年份有小幅增長。

（8）福建省自2003－2009年，年度確權發證數量呈“U”形變化趨勢，且數量較大，在2008年出現最高峰值且列同年度全國第一，在2010年出現大幅度下降之后保持較低水平，確權面積大體呈下降趨勢且數額不大。

（9）廣東省確權數量在2003－2008年呈先減后增狀態，2009年大幅下降之后呈小幅逐漸下降趨勢，確權面積年度變化不大且各年度水平不高，在2007年出現最大面積（不超過20 000 hm2）。

（10）廣西確權發證數量在2003年出現最高值（1 004本），之后保持在500以下的較低水平，確權面積各年份變化幅度不大且保持較低水平（10 000 hm2以下）。

（11）海南省確權發證數量呈先速增后速減趨勢，在2008年出現最高峰值（1 656本），確權面積呈小幅增長趨勢且各年份均為較低水平。

2.2.2 確權用海變化特點及原因分析

綜合分析各省份確權用海變化特點及原因：首先，用海需求量變化是導致確權用海變化的一個主要原因；其次，加強海域管理力度有助于推進確權發證工作。例如：在2003年沿海各地普遍加強了對海域使用情況的摸底排查和清理整頓，全面清理不合理用海和無證用海；國家海洋局還組織開展了海域法及配套制度執行情況大檢查活動，使沿海各地海域使用確權發證工作全面推進，各地年度確權發證數量基本都處于歷史較高水平，有些地區在2003年確權發證數量甚至居近10年之首，如浙江、廣東、廣西。另外，天津、福建、廣西確權面積在2003年出現最高峰值。例如：在2006年，國家海洋局會同財政部發布了《海域使用金減免管理辦法》，沿海各地嚴格執行海域使用金減免規定，積極扶持國家重大建設項目，認真落實養殖用海海域使用金減免的各項優惠政策，沿海各地分別召開了“百縣示范活動”工作會議，通過加強對示范縣建設工作的政策引導、具體指導和經驗推廣，全面推進養殖用海管理工作，各示范縣養殖用海確權發證率超過94%，比2005年提高了27%。2006年，大部分沿海地區確權發證數量有較大幅度的增長，遼寧、山東等部分省份在2006年確權發證數量出現歷史最高值。另外，自2012年全國實行了海域使用權統一配號制度，也促使確權發證率有所提高，在2013年出現增長趨勢。

進一步分析各地確權用海特點及原因，按確權用海面積整體水平可將沿海11個省、市、自治區分為3類：第一類包括遼寧、山東、江蘇3省，各年份確權用海面積與其他省份相比明顯處于一個較高水平，原因是一方面這3個省份海域面積和海岸線長度值較大；另一方面海域管理水平較高，未確權用海比例較小。第二類包括浙江、福建、廣東3省，確權用海面積水平相當，處于中等水平，這3個省份雖然海域面積和海岸線長度值較大，但未確權用海比例較高，其中廣東省未確權用海比例達95%，浙江45%，福建39%［2］。第三類包括河北、天津、上海、廣西、海南，確權用海面積水平較低，主要原因是這5個省（自治區、直轄市）海域空間規模較小。另外，不同海域使用類型也影響確權面積的大小，如海南省以漁業用海為主，雖然確權發證數量不小，但確權用海面積值很低；而河北省雖然海域面積和岸線長度水平不高，但確權面積平均水平在同類中居首，這與河北省港口建設和大面積城鎮建設填海有關，另外，河北省未確權用海比例較小（14%）［2］。

2.3 不同類型用海確權面積變化分析

2.3.1 海域使用分類體系變化

2009年，全國施行了新的海域使用分類體系，新版海域使用分類體系與2002版舊的海域使用分類體系一級類數量相等（9個），個別名稱和含義有所差異。其中舊版分類體系中的“工礦用海”在新的分類體系中改為“工業用海”，“圍海造地用海”改為“造地工程用海”。從含義及包含的二級類看，工礦用海是指開展工業生產及勘探開采礦產資源所使用的海域（包括鹽業用海、臨海工業用海、固體礦產開采用海和油氣開采用海）。工業用海是指開展工業生產所使用的海域（包括鹽業用海、固體礦產開采用海、油氣開采用海、船舶工業用海、電力工業用海、海水綜合利用用海和其他工業用海）。兩者含義相近，后者將二級類進一步細化了，因此新版工業用海可以替代舊版工礦用海。圍海造地用海是指在沿海筑堤圍割灘涂和港灣，并形成土地的工程用海（包括城鎮建設用海、圍墾用海和工程項目建設用海）。造地工程用海是指為滿足城鎮建設、農業生產和廢棄物處置需要，通過筑堤圍割海域并最終填成土地，形成有效岸線的海域（包括城鎮建設填海造地用海、農業填海造地用海和廢棄物處置填海造地用海）［1］。兩者含義相近，圍海造地用海所包含的工程項目建設用海二級類概念模糊，易混淆，造地工程用海增加了一個廢棄物處置填海造地二級類（表1）。

表1 海域使用分類體系比較

經比較，現行版海域使用分類體系更加明晰，更方便于海域使用管理。以下數據比較均采用現行版海域使用分類體系的一級類名稱。

2.3.2 漁業用海確權面積變化情況分析

漁業用海確權面積占各年份確權總面積比例大，為了便于比較其他類型用海的變化情況，故將漁業用海做單獨比較。

漁業用海確權面積在2003－2013年間呈現波動型增加趨勢，在2009－2011年保持平穩狀態，2012年又大幅增長，且在2013年達到最高峰值。這一方面反映了國家對養殖用海扶持力度的加大；另一方面也反映了漁民的依法用海意識逐漸增強了。

2.3.3 其他類型用海確權面積變化情況分析

工業用海確權面積在2003－2013年間呈現波型分布，整體呈增長趨勢，在2010年達到最高峰值，2011年和2012年有所下降，2013年又有小幅增長，確權面積在各年份均居前列，特別是2009年以后，基本各年份均居首位（2011年略低于造地工程用海）；交通運輸用海在2003年出現最高峰值，之后大幅下降后保持較小幅度波動狀態，確權面積在各年份均居前列，其中2006年、2011年居首位，其他年份居第二位；旅游娛樂用海在各年份確權面積均不大，但近5年有增加趨勢，且地位已躋身前四；海底工程用海在2003年和2004年確權面積較大，尤其以2003年最為顯著，其他年份確權面積均很小；排污傾倒用海各年份確權面積均不大且大體呈下降趨勢；造地工程用海在2007年前呈現逐年增加趨勢，至2007年達到最高峰值，之后又呈下降趨勢，2011年降至最低，2012年和2013年又有小幅增長，造地工程用海在2005－2008年4年間確權面積較大，除2006年位居第二，其他3年均居首位。

2.3.4 各類型確權用海特點及原因分析

（1）漁業用海比重大，地位舉足輕重。在2003－2013年期間，漁業用海確權面積與其他各類用海確權面積相比均占絕對優勢，除2004年占80%以下（76%），其他年份所占比例均在80%以上，其中2012年和2013年均突破了90%，分別達到92.7%和91.2%的較高水平［1］。近年來全國各地普遍探索養殖用海管理新機制，加大養殖用海扶持力度，保障漁民用海權利，提高漁民依法用海意識，很大程度上規范了養殖用海秩序，提高了確權發證率。漁業用海在較長時間內仍是我國最傳統的用海方式，海洋漁業作為傳統產業的主體地位不易改變。

（2）工業用海、交通運輸用海、造地工程用海比重較大，地位重要。在2003－2013年期間，除漁業用海外，這三類用海年度確權面積大都居前三位，期間海洋交通運輸業總產值和各類臨海工業總產值之和占所有海洋產業總產值的比例也保持穩定增長趨勢，是帶動海洋經濟發展的支柱產業，但這三類用海也是涉及填海面積較大、改變海域自然屬性程度最大的用海類型，對海洋資源與環境壓力巨大。為此，近年來國家下發了一系列加強圍填海管理、控制圍填海規模的管理辦法，并采取了有效措施，特別是自2012年國家要求各省、市、自治區正式使用國家海域動態監視監測管理系統進行圍填海計劃指標數據填報，使圍填海計劃實現了規范化管理，一方面保障了國家重點基礎設施、產業政策鼓勵發展項目和民生領域項目的用海需求；另一方面也對地方圍填海規模實施了總量控制，海洋資源和環境得到了有效保護。

（3）旅游娛樂用海比重增加，旅游資源潛力大。隨著生活水平的提高，人們對旅游資源的需求量也增加了，旅游娛樂用海確權面積近年來呈現增加趨勢，濱海旅游業產值占當年海洋產業總產值的比例也由2003年的24.9%上升了近10個百分點，達到2013年的34.6%［3］。我國海洋旅游資源類型豐富，目前開發利用程度較低，且基本集中于近岸海域，向遠岸開發將是今后海洋旅游資源開發的趨勢。

（4）海底工程確權用海呈下降趨勢，個別年份確權用海多。海底工程用海僅在2003年和2004年確權面積較大。2003年國家完成了全國海底電纜管道普查的資料整編工作，并于2003年12月30日通過了《海底電纜管道保護規定》，完成了春曉油氣田海底管道等4個項目的路由調查及鋪設施工的審批；2004年又簽發海底電纜、管道鋪設施工許可證10本，海底電纜、管道鋪設長度1 007.87 km［1］。

（5）排污傾倒用海比重小，呈下降趨勢。一方面受保護海洋環境的需要，國家不斷加強排污傾倒用海的控制力度；另一方面當前納入海域管理的排污用海較少，一些臨海企業未經審批直接向入海河口和近岸海域排放污水造成海水污染的情況并不少見。

3 加強海域使用管理的對策

3.1 規范海域使用，強化依法用海

目前沿海11個省、市、自治區未確權用海比例參差不齊，個別省份還很大，各省級海域管理部門要加強市、縣海域管理工作檢查和用海項目執法監督，符合海洋功能區劃的要盡快辦理海域使用手續，不符合區劃的要依法清理。同時要加強海域使用動態監視監測管理系統對海域管理的支撐作用，加大疑點疑區核查力度，全面清理未批先建、超范圍圍填海等違法用海行為。另外要利用媒體等各種手段加強依法用海意識宣傳，提高用海單位或個人自覺辦理海域使用權證的意識，逐漸將用海項目全部納入海域管理。

3.2 正確使用海域管理的經濟手段

為了提高海域利用效率，解決海域使用過度、無序、無償等狀況，國家出臺了一系列海域有償使用的相關制度和規定，主要涉及海域使用金征收標準及減免等方面內容，同時為了保護海洋環境還制定了海洋工程排污收費標準和海洋傾廢收費標準。海域管理的經濟手段在一定程度上減少了對海洋資源與環境的壓力。但目前海域使用金征收標準和排污、傾廢收費標準存在偏低問題，不能有效發揮保護海域空間資源和控制污染物排放、傾倒的作用，因此應研究制定更科學合理的收費標準，允許各省份根據實際情況對海域使用金征收標準進行合理調整，比如依據不同用海類型、產業類型細化海域使用金征收標準。同時根據不同海域環境容量實行分類污染物排放總量控制和階梯收費模式，通過提高收費標準和加大處罰力度加強海域資源和海洋環境保護。另外要充分發揮招拍掛等市場機制在海域使用中的作用，不斷提高海域使用權市場化配置程度。

3.3 科學開發，推動海洋經濟向質量效益型轉變

海洋經濟的快速發展是海域使用經濟效益增長的直接體現，但目前沿海各地普遍存在不同程度的開發粗放、生態破壞、環境污染等問題，海洋資源的總體利用效益不高。我國海洋經濟發展地區分布不平衡，可持續發展能力參差不齊。馮曉波對沿海11個省、市、自治區的海洋經濟可持續發展能力進行了評價分析，得出可持續發展能力較強的為廣東省、山東省、上海市、浙江省，可續續發展能力適中的為福建省、天津市、遼寧省，而江蘇、河北、海南、廣西可持續發展能力較弱。分析得出：① 廣東省因海洋新興產業發展能力較強，其可持續發展能力也較強，因此要優化產業結構，大力培育海洋新興產業，對新興產業給予政策和財力支持；② 上海市因海洋科技發展能力很強而走在可持續發展的前列，因此要積極發展科技含量高的海洋產業；③ 廣東省和浙江省因海洋環境承載保護能力較強而具備較強的可持續發展能力，因此要加強海洋環境保護和整治修復［4］。另外，我國海洋開發多集中于近岸海域，造成海岸線資源的極度稀缺和海洋環境的嚴重污染，我們應借鑒發達國家立體、綠色、有序的開發模式，大力發展戰略性海洋新興產業，推動海洋經濟向質量、效益型轉變，走綠色、可持續之路［5］。

［1］國家海洋局 .海域使用管理公報（2002－2013）［EB/OL］.［2014－03－16］.http：//www.soa.gov.cn/zwgk/hygb/hysyglgb/.

［2］翟偉康，張建輝 .全國海域使用現狀分析及管理對策［J］.資源科學，2013，35（2）：405－411.

［3］國家海洋局 .中國海洋經濟統計公報（2003，2013）［EB/OL］.［2014－04－11］.http：//www.soa.gov.cn/zwgk/hygb/zghyjjtjgb/.

［4］馮曉波，趙勇 .沿海地區海洋經濟可持續發展能力實證研究［J］.資源科學，2005，27（5）：20－26.

［5］劉容子，張平 .推進海洋經濟發展轉型［N］.中國海洋報，2013－8－13（A1）.