江蘇沿海灘涂資源開發利用研究*

章志，宋曉村，邱宇，吉啟軒

(江蘇省海涂研究中心 南京 210093)

?

江蘇沿海灘涂資源開發利用研究*

章志，宋曉村，邱宇，吉啟軒

(江蘇省海涂研究中心 南京 210093)

沿海灘涂是江蘇省未來發展的重要后備土地資源，具有巨大的經濟、環境、生態等價值，開發利用潛力很大。結合最新的江蘇“908”調查成果，分析江蘇沿海灘涂的數量及空間分布，在歷史資料調查基礎之上，通過總結江蘇沿海灘涂自11世紀以來的開發歷史、開發模式，指出當前江蘇沿海灘涂開發利用存在的主要問題：灘涂開發層次低、管理機制不完善、資金投入不足、灘涂資源保護與開發矛盾突出及科技拉動不足。最后針對沿海灘涂開發的主要問題，提出促進江蘇沿海灘涂可持續利用的5項對策建議：多元資金投入，落實各項扶持政策；科技興灘，轉變灘涂經濟增長方式；走生態之路，海涂開發與保護并重；理順機制，強化灘涂資源綜合管理；加大執法力度，制定嚴格的保護制度。

沿海灘涂；開發模式；開發問題；對策；江蘇省

沿海灘涂即沿海淤泥質潮灘(tidal mudflat)，一般是指沿海大潮高潮線與低潮線之間的潮浸地帶，在發育良好的沿海地區灘涂寬可達10 km 以上，坡度極小，一般僅0.2‰左右，主要以細粉砂-黏土級的細顆粒沉積物為主，廣義的灘涂還包括部分未開發的潮上帶及低潮時仍難以出露的水下淺灘[1]。沿海省份中，江蘇沿海灘涂數量眾多，分布最廣，面積占全國總灘涂面積的1/4。隨著人口增長、城市化、工業化建設及自然災害等因素的影響，江蘇省的耕地面積急劇減少，土地供需矛盾日益突出。沿海灘涂作為重要的后備土地資源具有很大的開發利用潛力，合理開發利用灘涂資源不僅可以增加耕地面積，促進耕地占用與補償的動態平衡，緩和人多地少的矛盾，而且還可以促進農、林、牧、漁等的發展，對江蘇沿海經濟的發展具有重要的意義。此外，灘涂是一種綜合不可再生資源，其價值不僅體現在經濟效益上，而且具有隱性的生態、環境、水文、地質價值等。然而，目前江蘇沿海灘涂開發仍處于粗放型、低層次的初期階段，灘涂開發過度、措施不科學直接導致灘涂海岸侵蝕、土壤沙化堿化嚴重、污染加劇、生態環境惡化，生態效益和經濟效益無法協調，灘涂資源浪費甚至退化消失，阻礙了灘涂經濟的可持續發展。研究灘涂資源合理開發利用，不僅能為建設沿海地區現代化綜合農業基地和發展二、三產業提供必要的空間，對實現江蘇耕地總量動態平衡和促進“十二五”期間灘涂開發利用向集約型、高效益、現代化轉換具有重要的理論意義與實踐價值。

1 江蘇沿海灘涂資源現狀

江蘇海岸線北起繡針河口蘇魯交界海陸分界點，南至長江口南岸蘇滬交界(瀏河鎮東側)，根據2008年江蘇近海海洋綜合調查與評價，江蘇省“908”海岸線(不含東西連島)總長888.95 km，其中粉砂淤泥質岸線占海岸線總長的90%以上[2]。在古黃河和古長江攜帶大量泥沙入海和南黃海旋轉潮波系統及東海前進潮波系統的共同作用下，江蘇沿海地區發育有豐富的灘涂資源和形成岸外世界罕見的輻射沙洲資源。沿海灘涂按照潮汐的影響，分為潮上帶、潮間帶和輻射沙脊群區域3個部分。全省沿海未圍灘涂總面積為50萬hm2，約占全國灘涂總面積的1/4，其中潮上帶灘涂面積3.08萬hm2，潮間帶灘涂面積為46.94萬hm2，含輻射沙洲區域理論最低潮面以上面積20.18萬hm2(表1)。沿海灘涂岸灘潮溝沖淤活躍，灘地寬廣，最寬處可達20～30 km，且每年以2萬畝的速度向海淤漲。輻射沙洲區以弶港為中心頂點，由70多條海底沙脊向北、東和東南方向延伸而成，在南黃海陸架呈輻射狀分布，其范圍南北長達200 km，東西寬約100 km，整個輻射沙脊群區面積約28 000 km2。輻射沙洲區體系內脊、槽相間分布，沙脊水深較淺，多數沙脊的近岸部分在低潮時出露，成為規模不等的沙洲。近岸部分低潮時出露的大小沙洲總計70余個，其中0 m以上的沙洲面積超過2 000 km2，沙脊之間為深度較大的潮汐通道(沙槽)，深度一般在15～20 m，最深處達40 m，成為潮水漲落的通道。

表1 江蘇省沿海灘涂面積及其分布情況

2 江蘇沿海灘涂資源開發利用演變分析

2.1 江蘇沿海灘涂圍墾開發利用歷史

江蘇沿海灘涂的開發利用歷史源遠流長，整個蘇北地區的經濟發展史是一部沿海灘涂開發的歷史。江蘇自11世紀范仲淹修筑的捍海堰(范公堤)以來，共墾植開發了近200萬hm2的灘涂。沿海大規模的灘涂圍墾開發活動主要有3次：① 北宋范仲淹修筑的近百千米長的捍海堰；② 南通實業家張謇組織發起的“廢灶興墾”，圍海造地27萬hm2，墾植8萬hm2；③ 新中國建設以來開展的多元化圍墾開發利用，沿海灘涂的開發利用呈現快速發展之勢，20世紀50—80年代共新圍灘涂22.6萬hm2，灘涂開發利用方式以興海煮鹽、墾荒植棉為主向農、林、牧、漁、鹽綜合開發利用方面發展。自新中國成立以來海涂圍墾的面積如圖1所示。

圖1 1951—2010年江蘇沿海灘涂圍墾面積比較

2.2 江蘇沿海灘涂圍墾開發利用現狀

1995年以來，江蘇省委省政府確立了“海上蘇東”的發展戰略，確立了“九五”百萬畝灘涂加速圍墾開發，建立新糧棉生產基地的計劃。“九五”期間新圍灘涂3.6萬hm2，墾荒利用、改造灘涂中低產田3.07萬hm2，截至2001年年底共新圍灘涂4.27萬hm2，年墾植利用0.73萬hm2以上，灘涂的社會總產值由1995年的114.2億元增加到2001年的246億元，期間灘涂共生產糧食128萬t，棉花9.6萬t，水產品5.4萬t。通過“九五”開發，灘涂對沿海地區的經濟支持和輻射帶動作用越來越大[3]。

“十五”以來實施新一輪的百萬畝灘涂開發工程，完成新圍潮上帶灘涂1.33萬hm2，開發已圍灘地3.33萬hm2，新增高涂及潮間帶養殖面積2萬hm2。

“十一五”以來共規劃墾區24塊，總面積3.33萬hm2，經過數年脫鹽后可形成耕地2.4萬hm2。初期新增耕地1.17萬hm2，發展水產養殖1.17萬hm2，建設海堤防護林0.22萬hm2，新增農田防護網0.13萬hm2。到“十一五”末，南通共圍墾1.95萬hm2，主要用于港口、城鎮、能源、臨港產業、高效設施漁業等。

“十二五”期間實施18萬hm2灘涂圍墾規劃。2010—2020年，江蘇沿海灘涂圍墾總規模18萬hm2。圍墾分為3個階段實施，將沿海灘涂建成新型港口工業區、現代農業基地、新能源基地、生態休閑旅游區和宜居的濱海新城鎮，將江蘇沿海地區建設成為中國東部地區重要的經濟增長極。根據“十二五”灘涂圍墾規劃布局規劃，到2015年，匡圍灘涂3.06萬hm2，建設海堤84 km，新增海、淡水產品養殖面積1.47萬hm2，新增耕地面積0.2萬hm2，新增工業及建設用地0.22萬hm2，生態用地0.67萬hm2[4]。截至2013年7月，已完成匡圍1.47萬hm2。大規模的灘涂開發利用，保障了全省糧棉油、畜禽、水產品、蔬菜等農副產品的供應，保證了省內耕地的“占補平衡”，促進了當地經濟社會的發展，也為全省經濟的發展做出了重要貢獻。

3 江蘇沿海灘涂開發利用方式及主要問題分析

3.1 江蘇沿海灘涂開發利用方式總結

江蘇沿海灘涂開發起源于漢、唐，從范公堤的修建到以張謇為代表的移民開墾，從新中國成立以來的開荒種糧植棉到近年來的大面積圍海造地，先后經歷了興灶煮鹽、墾荒植棉、圍海養殖、以港興工等不同階段，開發活動逐步由傳統單一的開發模式向多科技、多層次開發模式轉化，沿海灘涂資源的開發利用在不同階段呈現不同的特點。① 以農產品基地為基礎的農業開發階段，20世紀50—70年代灘涂圍墾用于開發鹽業資源，發展鹽業生產以及增加農用耕地面積，80—90年代中期灘涂圍墾用于發展鹽業、糧棉、林果、蘆葦種植業，以及對蝦、鰻魚、文蛤和淡水魚養殖[5]。② 以發展海產品及其加工為重點的“海上蘇東”建設階段，“九五”共啟動兩輪百萬畝灘涂開發工程，重點發展海水養殖和海產品加工工業，灘涂圍墾主要用于發展工廠化養殖、無公害農業、苗種繁育、火電、風電、化工園區及大豐港、洋口港的建港工程。③ 以“港產城一體化”為重點的國家戰略實施階段，《江蘇沿海灘涂圍墾開發利用規劃綱要》明確，到2015年圍墾8.67萬hm2，建設深水大港、臨港產業、現代農業、海濱新城4大類和鹽城百萬畝國家級、徐圩省級等8個灘涂圍墾綜合開發試驗區，具體規劃圍墾21個區塊，目的是探索形成大規模灘涂圍墾開發新機制。總結新中國成立以來沿海灘涂的開發利用方式，江蘇沿海灘涂主要開發模式有灘涂海水養殖、農作物種植、鹽業和海洋化工開發、港口物流運輸和臨港工業建設、濱海旅游、海洋能利用等，其中灘涂農業、漁業、旅游、港口物流和鹽業開發是江蘇省沿海灘涂資源的主要開發模式[6]。

3.2 沿海灘涂開發利用的主要問題

盡管新中國成立以來江蘇沿海灘涂資源開發已取得了一定的成就，但在開發利用中也暴露出一些問題，影響著灘涂資源利用的可持續性。集中表現為：灘涂開發方向比較單一、規模小；沿海灘涂資源綜合開發效率較低；環境保護力度不夠，生態環境及生物多樣性受到威脅；政府對灘涂開發的調控力度不夠，灘涂資源管理權屬紊亂；灘涂開發科技拉動不足。

3.2.1 開發層次低，產業化規模小

目前江蘇沿海灘涂開發第一產業占絕對比重，第二、三產業相對薄弱，呈現明顯的單一化和初級化的特點，主要以種植業和養殖業為主，港口與旅游等資源潛力很大，但開發力度不足。雖然目前灘涂開發利用以養殖為主，但是灘涂養殖分散、經營層次低，集約化程度不高，主要靠產業外延的擴張，已開發利用的灘涂中，大多為中低產田、低標準魚蝦池和低產鹽田，灘涂開發中的產品加工仍處于起步階段，以生產原料及初級產品為主[7]。

3.2.2 管理體制不完善

目前海涂資源開發管理處于一種條塊分割狀態，既有當地政府與省政府協調，又有農業資源開發局、水產、海洋、水利等部門的共同管理。海涂資源的所有權、開發權、收益權等權屬不清，造成開發的混亂，導致短期哄搶行為甚至為爭奪海涂資源械斗等問題。

3.2.3 沿海灘涂圍墾與保護矛盾突出

沿海灘涂圍墾為江蘇省尤其是沿江、蘇南地區的耕地占補平衡做出重大的貢獻。然而，灘涂圍墾一方面過多占用海岸線資源，降低了岸線的曲折度。調查發現，江蘇海岸帶岸線發生了較大的變化，原來為954 km(不含長江口岸線)，“908”調查岸線為888.9 km，尤其以鹽城岸線變化最為顯著，其原因是20世紀80年代以來鹽城沿海灘涂經歷過較大規模的圍墾，圍墾方式多為沿海岸向海延伸的方法，自然岸線被截彎取直，導致自然岸線縮減。根據江蘇沿海灘涂圍墾規劃總體布局規劃(2009—2020)，規劃圍墾方式多為順岸向海延伸的方式，江蘇海岸線長度將進一步減少。另一方面，圍墾還造成海岸自然景觀與近岸海域生態環境破壞，海水動力條件失衡以及海域功能嚴重受損，海岸的自然屬性發生改變，又由于圍墾引起的潮流通道潮量、流場、流向、流速等變化，導致泥沙新的回淤、沖刷、港道萎縮和航道阻塞等。

3.2.4 沿海灘涂資源開發與環境保護矛盾較突出

江蘇沿海灘涂水文地理是一個非常脆弱的生態環境，極易污染而失去生態平衡。自20世紀80年代初，國家為鼓勵海鹽生產，實行了3年免稅政策，于是沿海地區幾乎鄉鄉千軍萬馬大辦小鹽場，3年免稅期一到，幾乎全部放棄星羅棋布的小鹽場，造成沿海灘涂一片狼藉，灘涂生物資源遭遇嚴重的破壞，近海赤潮頻率明顯加快。隨著灘涂資源的加速開發，沿海三市工業向海遷移出現了入海河流水質呈現惡化趨勢，近岸海域水質下降，生態平衡遭到破壞，同時為了增加海水養殖種類，盲目引進外來物種如大米草，水葫蘆等對生物多樣性帶來威脅。

3.2.5 沿海灘涂資源開發利用科技拉動不足

江蘇科教人才資源豐富，但沿海地區恰恰是“人力資源短板”，江蘇沿海灘涂資源開發利用存在著科技成果轉化慢、轉化率低、技術推廣項目質量不高等問題。灘涂經濟發展尚處于初級階段，開發層次較低，水產養殖主要以粗放經營為主，精養和集約經營不普及，名、優、特、新品種的引進和推廣力度不大，灘涂專業科研機構和科技人員缺乏，科技培訓力度不夠，直接從事灘涂開發的生產者大多是未經專業培訓、沒有掌握先進技術的農民和漁民。

4 促進沿海灘涂可持續利用的對策建議

灘涂資源的開發利用應遵循“依法、科學、適度、有序”的原則，因地制宜，以科技為依托，全方位、高起點、多層次，加快灘涂開發，開發與保護并重，走出一條生態化發展之路。

4.1 多元投入，落實各項扶持政策

灘涂開發耗資巨大，資金是制約灘涂開發深度和廣度的關鍵因子。應建立多元化、多層次、自我積累、滾動開發的投資機制，形成以財政投入為導向、銀行信貸為補充、企業和農民投入為主體的局面。鼓勵企業投資，利用優惠政策吸納民間投資。堅持“誰投資、誰開發、誰經營、誰受益”的原則，以優惠的政策和靈活多樣的措施吸收個體資金、橫向聯合資金和外資以入股、合作等方式參與灘涂資源的開發利用。建立灘涂圍墾造地專項資金或灘涂開發基金，堅持用地造地的原則，建議征收內陸建設用地造地專項稅款，征收灘涂使用費和提取土地出讓費的80%，建立圍墾造地專項資金，保證后備耕地的建設。

4.2 科技興灘，轉變灘涂經濟增長方式

要加大科技投入使得灘涂資源利用更加集約高效，進一步提高灘涂開發的科技含量。① 加強圍填海工程技術研究和應用，突破大規模灘涂圍墾及堤外保灘護岸的機械化施工技術與新型防護材料方面關鍵技術應用，提高圍海工程的安全性和水平；② 加快發展灘涂特色產業和戰略性新興產業，大力發展灘涂高效農業、風電、LNG等新能源，海洋生物醫藥，新化工與新材料，船舶與海工裝備制造，港口物流；③ 加強與高校及科研機構的合作，在加速鹽土改良的技術與耐鹽的優良農作物品種、適宜淺海及灘涂養殖的優質品種與技術、病害防治等領域有新突破，加快科技成果的轉化與推廣，實現產、學、研一體化；④ 加大高層次人才引進和培養力度，吸收國內外海洋與灘涂開發的先進技術和管理經驗，利用靠近上海人才高地的優勢，從海內外引進海洋開發領域領軍人才[8]。

4.3 走生態之路，海涂開發與保護并重

灘涂生態環境保護是全省生態環境建設的一個重要組成部分，是一項長期的工作任務。沿海經濟的發展戰略必須處理好發展沿海經濟和嚴格保護生態環境的關系，建設沿海生態經濟產業帶，提升產業，優化環境。要大力發展生態農業、生態工業，控制灘涂污染，開發生態旅游，充分發揮江蘇濱海旅游的特色和優勢，以大豐港口為中心，以丹頂鶴、麋鹿、中華鱘3種珍稀動物為品牌，以鹽文化、灘涂農業、濱海養殖、海灘風光為依托，逐步形成特色鮮明、規模較大、吸引力強的沿海旅游風光帶，使蘇北中部沿海灘涂成為知名的濕地生態旅游區。

4.4 理順機制，強化灘涂資源綜合管理

建設灘涂綜合管理的體制機制，加強政府的宏觀調控，明確牽頭單位和協辦單位職責，強化資源的綜合管理。① 建立有效的綜合管理結構。建議由海洋與漁業主管部門組織制定灘涂開發的總體規劃和各行業的專項規劃，完善灘涂規劃的審批、高效開發、項目實施和投融資等工作機制，確保灘涂開發的科學性與可行性。② 盡快建立灘涂資源調查與評價體系，結合江蘇省海域動態管理職能，定期開展灘涂的資源開發利用評價，將沿海灘涂資源開發納入政府的統一監管之下，避免非法占用、盲目開發、掠奪式經營以及重復建設等不合理現象。

4.5 加大執法力度，制定嚴格的保護制度

促進灘涂的可持續利用要健全法制建設，要加強法制宣傳教育。① 加大《海洋環境保護法》、《江蘇省灘涂利用管理辦法》、《中華人民共和國海域使用管理法》等法律法規的執法力度，嚴肅查處各類違法行為，依法處理灘涂開發利用過程的各種矛盾和問題。② 嚴格執行“誰污染、誰治理”的制度，禁止任何企業直接向海洋和內陸水域排放未經處理的工業污水物。③ 加強農業、海洋資源綜合立法，建立海洋與灘涂資源的有償使用制度，從法律上、制度上保障沿海灘涂資源的可持續利用。

[1] 任美鍔.中國灘涂開發利用的現狀與對策[J].中國科學院院刊，1996(6)：440-443．

[2] 江蘇省908專項辦公室.江蘇近海海洋綜合調查與評價總報告[M].北京：科學出版社，2012．

[3] 徐向紅.江蘇圍涂開發與可持續發展[J].海洋開發與管理，2004，21(3)：59-63．

[4] 河海大學.江蘇沿海灘涂圍墾開發規劃(2009-2020)[R].南京：河海大學，2009．

[5] 王芳，朱躍華.江蘇海涂開發模式及適宜性評價[J].資源科學，2009，31(4)：619-628．

[6] 劉群，殷勇.江蘇沿海灘涂地貌及資源開發利用途徑[J].河南科學，2010，28(11)：1482-1490．

[7] 劉友兆，吳春林，馬欣.江蘇灘涂資源開發利用研究[J].中國農業資源與區域，2004，25(3)：6-9．

[8] 季康，王昀.南通灘涂資源開發的制約因素及可持續發展[J].宏觀經濟觀察，2001，6(12)：77-79．

中國海洋發展研究中心:江蘇海洋經濟發展研究(AOCZDA201102-2).

P748

A

1005-9857(2015)03-0045-05