以新型城鎮(zhèn)化思維推進城中村改造

李學鋒

城中村處于城市建成區(qū)的包圍之中，或位于城市邊緣地帶，已經(jīng)具備城市化的部分特征，如人口密度較大、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員比重較高等，但在土地權(quán)屬、基礎設施、公共服務乃至生活方式等方面卻與周圍的城市社區(qū)存在根本差異。有學者從中國城市化加速發(fā)展的特殊國情出發(fā)，從正面分析了城中村存在的意義，認為其發(fā)揮了空間與社會沖突“減壓閥”的重要作用。[1][2]但是，由于早期缺乏規(guī)劃，城中村對建設用地的低效和無序利用、基礎設施和公共服務的低水平配置以及城中村居民就業(yè)水平和生活水平提高緩慢，與城市現(xiàn)代化的要求背道而馳，多數(shù)學者認為其“拖累了城市化步伐，制約著現(xiàn)代城市規(guī)劃進一步提升”，改造城中村成為城市化進程中的重要課題。[3]

城中村改造是一項復雜的系統(tǒng)工程，涉及到土地權(quán)屬改變、城市空間規(guī)劃調(diào)整和優(yōu)化、基礎設施和公共服務配置提升以及農(nóng)民市民化等一系列問題。諸多學者從改造模式（沈明亮，2014）、[4]改造策略（葉磊、馬學廣，2010；任佳前、劉博敏，2014）[5]和利益協(xié)調(diào)機制（賈生華、鄭文娟、田傳浩，2011）[6]等方面對這一問題進行了廣泛探討和研究，也有學者從城中村居民就業(yè)（趙同芳、孫鵬，2014）[7]和生態(tài)環(huán)境建設（傅明先，2008）[8]等具體角度進行了分析。

從我國不同城市的實踐來看，城中村改造能否取得成功關(guān)鍵取決于兩個因素：一是能否通過城中村改造提升城市價值，主要是指能否通過城市土地的集約利用和城市環(huán)境的改善，提升城市空間的經(jīng)濟價值；二是能否建立一套有效的利益相關(guān)者之間的利益協(xié)調(diào)機制，確保城市價值增值的公平分享和可持續(xù)分享。

以新型城鎮(zhèn)化角度來考量這一問題，核心就是要實現(xiàn)城中村改造與城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升同步，就是要通過城中村改造優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)、提升土地集約利用水平、改善城市環(huán)境、提升城市品位，就是要通過城中村改造實現(xiàn)城中村居民職業(yè)身份和生活方式的根本改變，并為城中村居民生活水平持續(xù)提升提供根本保障。

近年來新疆庫爾勒市在城中村改造方面，堅持城中村改造與城市環(huán)境改善同步、城市發(fā)展與居民生活改善同步，體現(xiàn)了新型城鎮(zhèn)化的根本要求，在城中村改造方面積累了成功經(jīng)驗。

一、庫爾勒的城中村改造

庫爾勒市地處南疆，是新疆巴州的中心城市。庫爾勒市成立于1979年，城市發(fā)展始終緊跟國家改革開放脈搏，呈現(xiàn)了西部地區(qū)、民族地區(qū)三十多年改革開放縮影。自成立以來，庫爾勒市牢牢把握住南疆鐵路通車、塔里木石油大會戰(zhàn)、西部大開發(fā)戰(zhàn)略等歷史發(fā)展機遇，大力實施優(yōu)勢資源轉(zhuǎn)換戰(zhàn)略，城市發(fā)展取得了顯著成績，先后榮獲國家衛(wèi)生城市、國家園林城市、中國人居環(huán)境范例獎、首批中國優(yōu)秀旅游城市、全國雙擁模范城五連冠等30多項國家級榮譽稱號，是西北地區(qū)唯一蟬聯(lián)的“全國文明城市”。作為全疆城鎮(zhèn)化的先導城市，庫爾勒緊緊圍繞“把推動科學發(fā)展作為解決一切問題的基礎”，在城市科學發(fā)展方面取得了令人矚目的成績，探索出“創(chuàng)新驅(qū)動、四化同步、城鄉(xiāng)一體、科學發(fā)展”的城市發(fā)展模式。2013年，庫爾勒成為全國可持續(xù)發(fā)展示范區(qū)、全國發(fā)展改革試點城市、國家智慧城市試點市、中歐綠色智慧城市合作項目試點城市，在中國中小城市綜合實力百強縣位列58名，榮膺2013年度中國十佳“兩型”中小城市。2013年底，庫爾勒城市化率達到73%，主城區(qū)實際居住人口已近50萬人，城市進入全新、全興發(fā)展階段。在新疆大建設、大開放、大發(fā)展的大背景下，庫爾勒人堅持繼承、發(fā)展、創(chuàng)新的原則，正朝著“建設新疆重要的現(xiàn)代化區(qū)域中心城市”的目標大步邁進。

庫爾勒發(fā)展過程中，始終堅持“一城多極、整體提升”、“大分區(qū)、小綜合”的城市空間發(fā)展理念，以“三山三帶三組團”工程提升城市整體功能，即以霍拉山、庫魯克山、龍山“三山”為屏障，以老城區(qū)、南市區(qū)、開發(fā)區(qū)“三大組團”為龍頭，努力打造空間結(jié)構(gòu)緊湊、功能混合有序、景觀特色協(xié)調(diào)多樣的城市空間構(gòu)架。

隨著庫爾勒市快速發(fā)展，250多萬平方米的城中村、棚戶區(qū)等舊城內(nèi)存在基礎設施、公共服務設施缺失，環(huán)境臟、亂、差現(xiàn)象嚴重等突出問題。對舊城的改造建設，已成為提升城市整體功能、改善人居環(huán)境迫在眉睫的首要任務。改造城中村，提升老城區(qū)，是庫爾勒空間戰(zhàn)略實施過程中非常重要的環(huán)節(jié)。近幾年，庫爾勒市共完成城中村、棚戶區(qū)改造8個，新建安置小區(qū)已入住11個。其中，“三河貫通”工程結(jié)合景觀工程和兩個城市新片區(qū)的建設，完成了200萬平方米左右的城市棚戶區(qū)和城中村改造，讓10 000戶左右的農(nóng)民和居民住上了干凈整潔的樓房，改善了居住環(huán)境。結(jié)合城中村、棚戶區(qū)改造，把解決被征地農(nóng)民的社會保障和就業(yè)問題作為難點、重點，通過建設市場、出租房、門面房用于出租或經(jīng)營，以被征地農(nóng)民、各類資產(chǎn)入股等多種途徑，使被征地農(nóng)民獲得租金、薪金、股金等穩(wěn)定的收入，真正綜合實現(xiàn)了社會效益和城市品質(zhì)提升。

二、天鵝河工程實施概況

天鵝河工程是庫爾勒舊城改造的重點工程。工程自2011年開始論證，2012年3月開始實施，2013年8月基本完成，取得了良好的社會效應和環(huán)境效應。

（一）工程論證

工程以科學發(fā)展觀為先導，前后歷時一年多的反復研究論證后才動工建設。天鵝河改造工程在實施之初，庫爾勒市政府就明確，天鵝河改造不是一個單純的河道改造工程，更不是純粹的商品房建設項目，要從城市發(fā)展戰(zhàn)略、民生改善的高度認識工程實施的意義。具體目標包括：第一，依托實施舊城改造——天鵝河工程，顯著提升發(fā)展環(huán)境、宜居環(huán)境、人文環(huán)境。第二，舊城改造，堅持“綠色生態(tài)發(fā)展”之路，突出“以綠為主、以水為脈、文化為魂、以人為本”的原則，打造城市發(fā)展新片區(qū)，破解城市發(fā)展瓶頸，優(yōu)化城市發(fā)展結(jié)構(gòu)，顯著提升城市發(fā)展整體功能與核心競爭力。第三，完善城市基礎設施配套，促進城市文化、教育、醫(yī)療及商務設施建設，提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務、吸納就業(yè)、人口集聚功能。增強市民自豪感、榮譽感，“讓老百姓望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁”。第四，征遷的農(nóng)民及市民均得到就地安置，讓被征地農(nóng)民感到生活更加幸福安康，保證征遷工程也是一項民生工程。

庫爾勒市規(guī)劃委員會充分研究論證了8次，巴州城市建設領導小組慎重研究論證了3次，并邀請國內(nèi)各方面專家多次現(xiàn)場調(diào)查研究。通過嚴肅論證，評審專家高度評價了這一項目，得出了一致結(jié)論：“‘庫爾勒市舊城改造——天鵝河工程用水適度，景觀規(guī)劃科學，不多的蒸發(fā)量也能改善城市小氣候，同時用規(guī)劃建設城市景觀來辦城市功能提升、城市經(jīng)濟社會發(fā)展及安居富民和穩(wěn)定的事。”

（二）工程實施

1.實施天鵝河工程，打造水韻梨城

通過“先提升環(huán)境、后開發(fā)建設”的政府主導、市場主體的運作方式，依托“舊城改造——天鵝河工程”，先后規(guī)劃建設庫爾勒市3.1平方公里“上水城”和13.5平方公里“生態(tài)城”兩個城市發(fā)展新片區(qū)。充分利用原有的水脈及被長年淤積的原有水道，把原本被棚戶區(qū)阻隔的老城和新城有機串聯(lián)起來。

天鵝河原為棚戶區(qū)內(nèi)一條干涸的臭水溝，為疏浚河道，從2012年3月18日起實施河道治理改造，至2013年8月2日正式建成通水行船，歷時16個月。共修繕自然生態(tài)式駁岸河道約16公里，建成約20公里長的游步道系統(tǒng)和10公里自行車道，河道兩側(cè)各留5～15米綠化帶，綠地面積增加近2250畝，景觀與亮化工程同步配套規(guī)劃實施。原來的臭水溝消失了蹤跡，呈現(xiàn)在百姓面前的是天鵝入城的美景，天鵝河成為梨城的城市新名片。

2.著力提升城市綜合服務功能，完善城市文化設施

2012年，同時啟動民生工程，在天鵝河兩側(cè)“上水城”核心地段分別實施了庫爾勒市民中心和庫爾勒展示中心，總建筑面積達7.6萬平方米，2014年還啟動了庫爾勒健身中心。

該三大中心包括：社區(qū)服務中心、行政服務大廳、房產(chǎn)交易中心、圖書館、文化館、科技館、美術(shù)館、城市規(guī)劃展示館、檔案館、民俗博物館、游泳池、籃球場、羽毛球場、臺球室、健身器械區(qū)、形體舞蹈區(qū)、乒乓球運動區(qū)、跆拳道、武術(shù)、拳擊訓練場等。

城市文化設施的建設，整合、盤活了文化資源，著力提升城市內(nèi)涵，實現(xiàn)了城市的科學、可持續(xù)和良性發(fā)展。

坐落在天鵝河畔的庫爾勒匯嘉時代的時代星街購物廣場，是集吃、喝、玩、游、購物為一體的商業(yè)綜合體，該項目提供1萬余個社會就業(yè)崗位，同時為百姓提供方便、舒適的娛樂、購物空間。

3.結(jié)合舊城改造，加快城市基礎設施建設

2011～2013年，庫爾勒市不斷加大民生工程投入力度。舊城改造項目以實施天鵝河工程為重點，河道清淤改造、生態(tài)工程、園林小品、道橋、基礎設施及農(nóng)民安置棚戶區(qū)改造緊扣“惠民”主題。舊城改造中，農(nóng)民安置以“就地安置”為原則，通過“拆舊建新”對舊城區(qū)進行綜合改造，城鎮(zhèn)化率達73%，極大地提升了中心城區(qū)輻射帶動作用。同時，為改善老城區(qū)交通擁擠，優(yōu)化道路交叉路口，改建了港灣式公交站點。此外，還加大了對照明基礎設施的投入力度。

（三）工程成效

天鵝河工程不僅僅是一個城市景觀提升工程，更重要的是一個城市功能人居環(huán)境宜居工程、品質(zhì)提升工程、社會穩(wěn)定工程和重點民生工程。

1.改善了城市生態(tài)環(huán)境，提升了城市品位

天鵝河工程的建設，突破了一個又一個生態(tài)瓶頸。以綠為主，以鄉(xiāng)土樹種為本，注重對原始生態(tài)樹種的保護。“上水城”、“生態(tài)城”建成后，綠地和水系共增加3320畝，城市人均綠地由10.09平方米增加到15平方米以上。

景觀生態(tài)提升的同時，切實改善民生，提高了市民生活質(zhì)量，增強了市民的幸福感和榮譽感。河道暢通，游船穿梭，老百姓實現(xiàn)了能在西部城市中心乘船游覽觀光的夢想，“乘船游梨城”成為城市“新名片”。全市水系與綠化帶有機融合，步移景移，船在畫中。融山、水、林、路、城為一體的整體設計，把城市建在公園里、森林中。如今，庫爾勒市已成為西北五省區(qū)唯一一個蟬聯(lián)“全國文明城市”的城市。

2.妥善解決了就業(yè)安置問題，解決了居民的后顧之憂

結(jié)合景觀工程和兩個城市新片區(qū)的建設，對250萬平方米左右的城市棚戶區(qū)和城中村進行改造，讓10 000戶左右的農(nóng)民和居民遷入商業(yè)及基礎設施齊全的住宅小區(qū)，住上了干凈整潔的樓房。政府還給每個拆遷戶安置配備了一間門面房；被征地農(nóng)民一次性交養(yǎng)老保險，政府補貼60%，農(nóng)民退休后每月可領600元至1200元的養(yǎng)老金；農(nóng)民創(chuàng)業(yè)就業(yè)，政府免費培訓技術(shù)。這不僅改善了居住環(huán)境，更是一個實實在在的民生工程和社會穩(wěn)定工程。

3.促進了經(jīng)濟發(fā)展，提升了城市競爭力

天鵝河工程是以經(jīng)營城市的理念打造了環(huán)境，籌集了資金，帶動周邊300萬平方米的商務文化中心及房地產(chǎn)業(yè)的建設。利用“上水城”、“生態(tài)城”促進建設城市新的多個“增長極”，創(chuàng)造了良好招商引資平臺，吸引了大量商業(yè)網(wǎng)點和房產(chǎn)業(yè)。

4.有效優(yōu)化了路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，交通擁堵得到顯著改善

為緩解交通擁堵嚴重的問題，高起點規(guī)劃實施舊城道路建設。舊城與周邊路網(wǎng)緊密延展聯(lián)系，大力推進次主干道與小區(qū)路網(wǎng)的建設，提高道路網(wǎng)密度，形成整體有機路網(wǎng)體系。對道路交叉口進行優(yōu)化，擴大轉(zhuǎn)彎路面寬度、增加轉(zhuǎn)彎車道等措施，進一步提高道路交叉路口的通行效率和安全系數(shù)，有效的疏導解決了交通擁堵問題。

庫爾勒市舊城改造——天鵝河工程，顯著改善了人居環(huán)境，提高了市民生活質(zhì)量，增強了市民的幸福感和榮譽感，為建成新疆重要的現(xiàn)代化區(qū)域中心城市找準了定位，為城市發(fā)展拓展了空間。

三、天鵝河工程的經(jīng)驗啟示

天鵝河改造項目的成功，對推動庫爾勒新型城鎮(zhèn)化、優(yōu)化城市空間格局、推動和諧城市建設發(fā)揮了重要支撐作用，為其他城市城中村改造提供了新鮮經(jīng)驗。

（一）規(guī)劃先行，充分論證

城中村改造是一項復雜的系統(tǒng)工程，涉及到城市建設、民生改善、環(huán)境治理等方面，牽一發(fā)而動全身，必須謀定而后動。首先，城中村改造項目必須科學設定價值目標，即必須明確通過項目實施需要達到的目標。庫爾勒在項目實施之初，明確了改善環(huán)境、提升功能、完善配套以及改善民生四方面的目標，為整個改造項目的推進和實施指明了方向。具備條件的城市，還可以提出項目的考核指標，明確用地集約程度、民生提高水平、生態(tài)改善狀況的具體指標及其目標值。其次，城中村改造項目必須充分吸納各方意見，科學論證。相關(guān)部門和專家組的論證，必須客觀公正，科學評估項目風險和收益。利益相關(guān)方的意見必須充分考量，并設計科學機制確保各方公平參與城中村改造的收益分享。最后，城中村改造項目必須設定合理的推進時間表。鑒于城中村改造項目的復雜性，必須因地制宜地確定項目推進計劃，宜快則快、宜慢則慢，不搞一刀切，不激化社會矛盾，確保項目平穩(wěn)推進。

（二）服務戰(zhàn)略，支撐發(fā)展

一般來說，城中村改造和更新，涉及的建設用地較多、建筑體量較大，是提升城市品位、優(yōu)化城市空間、實施城市發(fā)展戰(zhàn)略的重要機遇。因此，城中村改造項目，不能就改造談改造，必須從城市發(fā)展全局的高度，服務城市發(fā)展總體戰(zhàn)略，為城市持續(xù)發(fā)展提供支撐。庫爾勒市以“三河貫通”統(tǒng)領天鵝河城中村改造項目，在城中村改造的基礎上建設城市綜合體和市民活動中心，將這一項目實施作為優(yōu)化城市空間格局、完善基礎設施和提升公共服務能力的重要契機，對提升庫爾勒城市品位、建設新疆重要的現(xiàn)代化區(qū)域中心城市發(fā)揮了重要支撐作用。尤其需要強調(diào)的是，不能將城中村改造當作純粹的房地產(chǎn)項目。房地產(chǎn)商作為以盈利為目標的企業(yè)，很難承載城市發(fā)展的公共利益。實踐表明，單純地產(chǎn)導向的改造模式，遇到的阻力會比較大，改造的效益無法充分發(fā)揮，即使勉強改造完成，也難免會留下很多“后遺癥”。

（三）生態(tài)優(yōu)先，美化環(huán)境

生態(tài)文明已經(jīng)成為時代潮流，十八大明確提出要“大力推進生態(tài)文明建設”。城市是生態(tài)文明建設的重要載體。十三五期間，在全面建成小康社會的目標統(tǒng)領下，生態(tài)文明將成為城市發(fā)展的“硬約束”。在人們的印象中，城中村是臟亂差的代表，因此生態(tài)環(huán)境改善應當作為城中村改造的核心目標之一。具體來說，就是要做到：第一，努力實現(xiàn)建設用地的集約使用。在嚴格履行相關(guān)程序和科學測算的基礎上，適當提高建筑容積率，建設緊湊型社區(qū)。第二，統(tǒng)籌規(guī)劃基礎設施和公共服務。要一步到位地布局基礎設施，提升城中村地區(qū)的公共服務水平，基礎設施和公共服務水平不低于甚至高于原有城市建成區(qū)，確保這一地區(qū)不會因為低水平基礎設施和公共服務導致新的生態(tài)環(huán)境問題。第三，保存城市發(fā)展的歷史文脈，保護城市傳統(tǒng)風貌特色，保護歷史文化街區(qū)、歷史建筑以及不可移動文物。第四，適當提高這一區(qū)域的公共綠地比重，或在這一區(qū)域布局重大城市生態(tài)設施，如庫爾勒在天鵝河改造的同時實施“三河貫通”工程，完善了城市水系。

（四）民生改善，持續(xù)保障

城中村改造順利推進的前提條件是獲得當?shù)鼐用竦闹С郑_保項目實施能改善其就業(yè)、收入、居住和生活狀況。庫爾勒在城中村改造過程中，城市土地價值大幅提升，為改善民生提供了重要保障。此外，庫爾勒為居民統(tǒng)建住宅改善了居住和生活環(huán)境，通過社會保障和就業(yè)扶持加快了城中村村民市民化，并通過門面房分配徹底免除了居民的后顧之憂。庫爾勒做法的成功在于：首先，必須通過環(huán)境改善提升土地價值，統(tǒng)籌考慮城中村改造后的土地利用性質(zhì)與開發(fā)容積率，適當提高商業(yè)用地比重，努力實現(xiàn)改造中的資金平衡，并為居民就業(yè)預留空間。其次，構(gòu)筑合理的利益分享機制，在始終將居民利益放在首位的基礎上協(xié)調(diào)好居民、政府和開發(fā)企業(yè)關(guān)系。最后，要為當?shù)鼐用袢谌氤鞘小⑥D(zhuǎn)變就業(yè)方式和生活方式提供條件。對居民而言，他們不但要考慮當期收入，還要考慮長遠發(fā)展，因此社會保障、就業(yè)培訓、社區(qū)文化建設都必不可少。

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責任編輯：張煒